强化当代中国法律监督权制度的统一立法

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　　三、强化当代中国法律监督权制度的统一立法

　　在全国人民代表大会中设立最高监督局和在最高人民检察院设置法律监督局，具体制度上可行改革成本也很低，但是对改变当前法律监督的疲软不力、监督效果不尽如人意及监督过程中的权威性不强和社会认同度较低等问题只具有治标作用，实质上只能在一定程度上缓和上述存在的问题，而要建立从根本上强化法律监督、规范法律监督长效实施机制就必须选择一个长远制度化解决方案，即强化当代中国法律监督权制度的统一立法。

　　我国检察机关履行各项具体职权具有充分的法律监督属性，也必然要求依法实施法律监督。我国现行宪法和法律对法律监督仅有极为概括的规定，不仅不能适应法律监督的需要，也引发了理论和实践中的诸多困境。宪法和人民检察院组织法虽然都明确了“人民检察院是国家的法律监督机关”的性质与定位，但不能回避的是，由于长期以来立法层面并未就检察机关的法律监督活动进行统一的立法，致使有关检察机关法律监督的具体规定相当分散，主要散见于三大诉讼法中，而且现有的规定也比较原则抽象，具体监督程序和保障性措施等技术操作性规定相对缺乏，与实践需求不相适应，从而严重制约和削弱了检察机关法律监督职能的有效发挥，导致宪法和人民检察院组织法对检察机关法律监督的实际定位和主要职权在实践中难以充分实现，所以有必要单独制定一部系统的法律监督法。检察机关开展法律监督必须拥有一部统一规范的法律监督法，这是改革和完善中国特色检察制度的根本性制度选择，也符合进一步深入系统推进司法体制及工作机制改革的基本要求。

　　法律监督法具有保障实施法律监督活动和限制法律监督权的双重作用。宪法虽然赋予了检察机关法律监督的权力，但如果不对这种权力作出明确规定和限制，法律监督权就不可能充分行使甚至被滥用。因此，作为检察机关实施法律监督依据的法律监督法，不仅应当赋予检察机关各种具体法律监督权能及其具体行使的方式、手段和程序，而且还应当明确规定法律监督权作用范围及防止法律监督权出现滥用的可能，和违反法律监督后的法律责任承担。检察理论研究和法律监督实践已经表明，没有完备统一的法律监督法，法律监督不可能朝着基本的宪政发展要求和法治建设方向前进。我国现阶段制定一部系统完备的法律监督法有利于规范法律监督行为，进而提升法律监督权威。中国的具有必然性和正当性价值追求的法律监督机关及其法律监督，是维护宪法和法律权威的重要力量。它既追诉犯罪，又保障权利。为了保障权利，必须严格控制和约束国家权力。制定法律监督法是检察机关要全面完整地履行法律监督的职能，大大提升检察机关法律监督的正当性和合理性的重要举措。

　　（一）制定法律监督法的现实背景

　　从我国当前经济、政治、社会条件看，在经济政治快速发展并处于社会转型时期，我国社会的内部矛盾发展也达到了一个新的阶段。行政执法权力与社会公众权益之间的冲突事件呈现多发态势，某些过去习惯使用的问题解决方式，特别是在法律上有争议的解决方式，在具体冲突矛盾的解决过程中，表现出效果不佳，公共权力的社会公信力也受到挑战。司法机关审理案件，虽然以法律的手段解决纠纷可以实现缓和社会矛盾，促进培育社会公平环境，但是司法审判人员在具体的案件审理、裁判执行及社会公正维护等工作方面却出现了不为公众所接受信服的局面，司法公信力存在着相当的质疑。因此，当前国家机关更应当加强重视从制度层面探索完善社会治理的结构和方式，高度重视司法公正和执法文明的特殊意义，努力将执法权力纳入依法、规范行使和畅通进行司法救济的渠道。加强对执法权力行使过程的法律监督和对涉及执法权力纠纷与其它纠纷的司法解决过程的法律监督，进而切实发挥位于社会矛盾解决系统“终端”位置的司法诉讼机制的“疏导器”、“减压阀”作用，以便最大程度地在司法诉讼环节化解矛盾，增加社会和谐因素。因而，检察机关在整个社会治理中具有调控行政机关执法和审判机关司法，促进司法公正和执法文明高效目标的实现。

　　无疑，法律监督法有助于化解现行法治建设中面临的诸多困难,如检察机关与审判机关的关系及检察机关和公安机关之间的关系到底应该是怎样的？这两类关系问题虽然在宪法第 135 条已作出明确规定，特指在刑事诉讼中，公、检、法是分工负责、互相配合、互相制约的关系。这一规定体现了我国司法的基本运作规律，也是检察机关在具体监督活动中科学合理行使检察权的基本原则。分工负责要求的是检察机关与其他机关各自履行自身特有的职责，防止出现权力未得到有效履行的情况发生，并对各自的履职情况承担相应的法律责任。互相配合是指检察机关虽然需要履行各自特定的职责，但又必须在司法活动中实现基本的配合以达到信息共享、资源共用目的，并最终为共同的社会治理目标而努力。互相制约的原则要求检察机关充分发挥检察权制约的功能，通过使检察机关法律监督活动的科学化、机制化和程序化，有效制约侦查机关和审判机关的刑事裁判活动，从而实现维护宪法和法律权威的目的。上述对于宪法第 135 条规定的理解，不仅尊重了司法规律，也有助于解决法学界有争议的检察院在刑事诉讼中既当公诉人又当监督者双重身份的问题。法律监督法的出台能够进一步细化规范公、检、法三机关之间的关系，实现在有所制约与监督的基础之上完善法律监督权的具体行使过程。

　　从检察理论研究领域和法律监督实践操作以及地方人大的具体探索来看，我国法律监督权立法的条件和时机均已成熟。全面探讨的检察权性质，已经为认识检察权、理解我国检察制度提供了理论支持，检察权从根本上应当定位为人民代表大会制度下检察机关所享有的专门独立性的法律监督权。在现代法治社会发展背景中，法律作为最有效规范社会关系和行为的基本准则，因而决定了法律监督立法是检察机关开展法律监督工作的首要条件。法律监督是运用国家权力实施的，同时也必须受到国家权力之间的严格制约均衡的国家的法律监督。检察机关履行法律监督职责须谨守“监督法定”原则，监督的范围、手段、程序、规则、后果都应有法律明文规定。这既是检察机关严格依据法律规定的程序行使监督权，也是法律监督权的作用对象在接受监督时可以有章可循，对检察机关的法律监督起到反监督作用。

　　同时，我国的成文法律传统也决定了明确完备的法律体系是推动检察机关法律监督权有效运行的必要前提。在当前中国特色社会主义法律体系已经形成的背景下进一步完善我国的各部门立法也要求有一部为促进法律得到全面有效实施的法律监督法。而一部系统完备的法律监督法是我国法律体系的重要组成部分。因而，无论是通过完善法律体系以推动检察机关加强自身法律监督工作，还是促使或强制其他公共权力更加顺利地接受法律监督，都需要由全国人大制定完备的法律监督法。

　　（二）现有法律监督权立法体系的弊端

　　只有认识到我国法律监督权立法存在的缺陷，我们才能在具体的立法中开展针对性的工作，以提高立法工作的实际效果，为我国法律监督活动提供有力的法律支持。我国当前法律监督权立法中存在的弊端主要有：第一，出现了上位法不明和下位法缺失状况。宪法虽然规定了检察机关是法律监督机关，但是并未明确规定检察机关职权的性质与内容。这导致依据宪法制定的人民检察院组织法因受宪法原则性、概括性、纲领性所限制，未能对检察机关法律监督权做出翔实具体有效的规定。组织法虽然规定了具体的五项职权，但是对于检察机关具体的行权程序、方式、手段、期限及责任等没有进行系统规定，出现了行权责任无人追究，行权程序、方式、手段不规范，行权期限不严格遵守，最终会导致法律监督权缺乏强制力和刚性，成了没有“牙”的摆设。

　　第二，现有立法条文散乱，缺乏系统性。现有有关检察机关具体职权的规定主要分布于《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、《监狱法》、《人民警察法》等法律之中。另外，最高人民法院、最高人民检察院的相关司法解释中也有着零星的法律监督权权能的具体规定。由于没有法律监督法的统领，人民检察院组织法又是在特定历史背景之下的产物，而无法权威地统摄后续制定的各部门诉讼法的规定，实际上已然造成各诉讼法规定的监督权能的失实和难以切实发挥功效的后果。

　　第三，立法体系多有空白，漏洞百出。一是部分监督权能有法无据，法律监督权有宪法授权却无具体条文依据；二是规定的监督权过于原则性而无操作性，部分法律监督权被原则性地授予了检察机关却少有被实际行使；三是法律监督对外有权力无拘束力；部分法律监督权有行使的路径规定，但没有相应的法律责任规定，违法行使监督权的法律责任无从追究，导致法律监督权没有权威和社会公信力。

　　上述有关法律监督立法现状造成立法工作中的主要缺陷，其实质是尚未形成较为完善的立法体系和法律文件，因此实践中产生的弊端显而易见。我国当前法律监督权的法律渊源遭受质疑，法律监督权的权威遭受损害，就必须改革和完善法律监督的立法体系，摒除当前立法中存在的各种弊病，制定出系统有效的法律监督法。

　　（三）制定法律监督法的前期准备工作

　　依据学者的普遍见解，我国的法律监督法立法应当首先解决两个问题：一是实现两个“缺位”的到位，即共识性地界定“法律监督”的概念和明确法律监督权行使的法律后果；二是填补一个“缺失”，即形成中国特色法律监督法。哲学上的“概念”是认识之网上的纽结，具体指因认识事物而形成的思维模式。在法理学上，“法律概念是有法律意义的概念，是认识法律与表达法律的认识之网上的纽结，即对各种有关法律的事物、状态、行为进行概括而形成的法律术语。”法律概念是法律规范形成和运行的基础，开展立法之前则必须对相关法律概念予以明确界定。但是，现行法律在“法律监督”的概念上存在问题。我国现行有关法律监督的所有立法都未对“法律监督”作明确界定，这导致理论界以及实践中人们对检察机关具体监督行为性质理解上存在争议，进而影响法律监督功能的有效发挥。有关法律监督的“法律后果”规定的缺位也是必须重视的问题。一个完整的法律规范应当包括假定条件、行为模式和法律后果三部分，这是“良法”的形式要件之一，否则会影响法律规范的有效实施。但从我国关于法律监督的法律规范来看，许多条文仅有适用条件和行为模式的内容，而无法律后果的设定。比如现行刑事诉讼法第 111 条有关立案监督的规定:“  人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”刑事诉讼法第203 条关于审判监督的规定:“人民检察院发现人民法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，有权向人民法院提出纠正意见。”这些条文虽然具备法律规范中的适用条件和行为模式两个要素，但却没有对被监督者不履行义务时的法律后果的规定。类似的法律规范还见于刑事诉讼法第 265 条关于检察机关对刑罚执行监督的规定。法律后果规定的缺位使法律监督在实践中丧失必要的权威和效力。比如，在立案监督中，检察院在发出立案通知书后，有的公安机关不立案，检察机关往往束手无策；在审判监督和执行监督中，检察机关向被监督机关发出纠正违法意见书或通知书时，被监督机关既不提出异议，也不执行，检察机关同样无可奈何。

　　这些都严重削弱了实践中法律监督的权威性和实际效果，严重影响了法律监督效果的正常发挥。所谓的“缺失”是指法律监督规范体系的缺失。通过研究我国现有的法律监督规范后就可以发现，从宪法到人民检察院组织法，再到三大诉讼法，没有一部法律以专编、专章或专节的形式对检察机关法律监督整体或者法律监督的某个具体职能程序进行系统规定，整个法律监督规范体系杂乱而且薄弱，缺乏全面性、系统性和协调性，难以形成完备的法律体系，这导致现有的法律监督规范远不能满足纷繁复杂的法律监督实践的需要。如 1996 年民事诉讼法总共有 268 条，但关于法律监督的规定仅有 5 条；1989 年行政诉讼法中，75 条的法律条款中关于法律监督的规定仅有 2 条。在目前各种民事（包括海事）纠纷、行政纠纷层出不穷的情况下，如此简单而抽象的法律监督条款规定已经不能与民事、行政审判的公正要求相适应。再如，刑事诉讼法仅仅把立案监督、侦查监督的对象规定为公安机关，而没有把同样具有刑事立案、侦查职能的国家安全机关、检察机关、监狱、海关等监督对象规定在内，而且对自诉案件的法律监督规定存在空白。在监督方式上也多为静态的、事后的监督，没有规定法律监督主体的知情权和调查权，实践中无法进行同步的、动态的监督。我国《宪法》作为法律监督权最根本法律渊源则过于原则，《人民检察院组织法》作为最重要的形式法律渊源却立法滞后，其他诉讼法部门检察监督权立法空白，法律监督权的具体范围只能利用人民检察院出台的相关文件和解释加以规制，或者直接在检察理论上的寻求支持和突破，因而其形式法律渊源上备受争议，直接导致部分权能不被监督机关所接受。并且由于制度设计的缺陷，部分监督权能的行使程序及法律后果尚未规定而无法律拘束力更进一步降低了监督的权威性。

　　此外，在做好上述前期准备的同时，我们还应当明确法律监督权立法的基本路径和基本思路选择。从立法形式的角度看，必须建立法律监督权的多维立法体系。亟需对立法金字塔最上层的《人民检察院组织法》进行大刀阔斧的修改，使其作为下位法的设置监督权能的合法依据以落实宪法的法律监督机关定位和独立行使检察权的要求。同时，积极推进同阶位法律的尽早修改，实现三大诉讼法中有关监督权能的法律规范的详细具体而有力。最终促使各部门法律之间的权能设置、行使程序及相关后果之间的相互对应。建立由统一完备法律监督法统摄的、以《人民检察院组织法》为核心的、多层次立体有机的法律监督规范体系，完善法律监督权的各阶位、各组成部分的形式法律渊源。从法理的角度看，必须完善法律监督权的具体制度设计，细化程序规则，明确法律后果。充分发挥法律规范是评价人们行为是否合法的标准，是指引人们的行为、预测未来行为及其后果的尺度，同时也是制裁违法行为的依据这一法学理论的应有功效。法律监督权必然以规定法律后果为条件才能成为法律规范而被得以遵守。从实务角度出发，充分领悟把握分权制衡理论的基本精神，针对现有立法的薄弱之处而入手进行立法改良，才能真正为法律监督权的各项权能正本清源。

　　近年来，检察院在开展法律监督工作方面取得了一定的成效，也积累了一定的经验。各地人大纷纷通过了加强法律监督工作的决议、决定，不仅充分肯定了各级人民检察院依法开展法律监督工作所取得的成绩，同时，对于监督和支持人民检察院依法履行法律监督职责，促进司法公正，维护司法权威，保障人民群众的合法权益也大有裨益。但必须看到，由于国家法律、行政法规对人民检察院只赋予了法律监督的权力，如何监督、监督什么及监督的法律后果却没有作明确的规定，使检察机关在法律监督工作中难以操作。为加强检察机关法律监督工作，规范法律监督程序，提高法律监督实效，针对司法、行政执法活动中存在的有案不立、以罚代刑、裁判不公、行政执法不规范等问题，在各省市人大常委会纷纷起草并通过加强检察机关法律监督工作的决议的实践基础之上推动全国范围内的法律监督权立法工作无疑具有重要现实意义。

　　（四）法律监督法的具体立法内容

　　法律监督法的具体立法内容，主要包括法律监督主体、职权、监督行为与范围、监督手段、方式与程序和法律监督的法律责任。如前所述，我国法律监督权的主体是检察机关，主要行使公诉权、职务犯罪侦查权和诉讼监督权三项具体权能而开展具体的法律监督活动。

　　1．拓展法律监督范围

　　第一，法律监督法应赋予检察机关享有广泛民事诉讼监督权。当前对于能否赋予检察机关广泛的民事诉讼监督权存在着一定的争议，特别是对于检察机关是否能行使民事活动的参与权和针对民事裁判结论抗诉权存在较大争议。赋予检察机关享有广泛民事诉讼监督权应当处理好下列三对关系：

　　一是民事诉讼法律监督权与审判权的独立行使之间的矛盾。一般认为，在处理审判机关独立裁判和检察机关法律监督的关系上，审判机关不能借口追求绝对独立而排斥外在必要的法律监督，检察机关亦不能借口法律监督而对所有的审判活动进行广泛的实体性干预，并且也不能将其对审判权的法律监督视为对审判权的干预。“绝对的权力导致绝对的腐败。”现实中，我国法院的独立审判权所受的干扰主要来自于地方行政机关，法律监督有利于排除或减少非司法权力对于审判的干预，客观上有利于维护包括审判权在内的司法权整体的独立性。各地方法院还存在较突出的本位主义和地方保护主义倾向，法官整体的业务素质和职业操守还不尽如意，容易导致民事审判权的错用和滥用。检察机关统一行使法律监督权有利于抵制司法机关过度的地方化倾向，纠正司法机关违背基本的司法规律而促进公正审判。如检察院的抗诉有利于督促法院的审判人员严格遵循法定的程序办案。我们应当看到，任何一项制度的设计都离不开适合其成长的土壤和社会环境，审判活动中出现的严重司法腐败现象，经历了长期实践的法律监督在现实条件下能够起到一定的遏制司法腐败发生的作用。

　　至于反对者认为检察机关享有民事审判监督权侵犯了法院判决的终局性和权威性，是检察权对法院的民事审判活动的不必要干预，并且强化检察院对法院民事审判活动的监督权，其结果必然是弱化法院审判权行使的独立性等问题。检察机关民事抗诉权与二审终审制产生冲突，使法院二审生效判决、裁定处于一种不确定状态中，是对法院独立审判权的侵犯。在操作上，对于检察机关行使抗诉权后的审级如何确定、检察机关是否有权调阅案卷、是否有调查取证的权力等无从确定。因此，不应把监督重点放在裁判结论上，而应将监督对象集中于法官个人行为，把监督与司法惩戒制度结合起来。这种观点实质上追求西方式的严格绝对的司法独立，主张按照三权分立的思想来严格区分行政权和审判权，并将检察权定位为行政权，而在中国不具备这样的政治体制环境，审判权和行政权所生存运作的具体环境与西方有着根本的不同，因而上述反对观点及其所叙述的后果在中国是不存在的。

　　二是民事诉讼法律监督权与当事人自由处分权之间的矛盾。我国民事诉讼法规定的当事人自由处分权是与国家、社会干预原则结合在一起的。当事人必须是在自愿原则的基础之上处分自己在诉讼活动中各项权利，但是其处分行为必须是不违反国家法律、行政法规的强制性规定，尤其是不能侵害国家利益、集体利益和第三人的利益。但现实中，大量的案件事实已经表明，在社会主义市场经济条件下，民事经济纠纷越来越纷繁复杂，诉讼欺诈现象日趋严重，很多国有资产的流失是当事人恶意串通，以合法形式掩盖非法目的而造成的。同时，在错误的裁判已经生效以后，当事人通过审判监督程序提起申诉要求再审，常常遇到诸多困难。为了维护国家利益和当事人合法权益。此时的检察机关对民事活动的采取必要干预措施或者提起再审以维护国家利益和当事人的合法权益显得尤为重要，同时可以在具体法律监督中发现司法机关及其工作人员在审判过程中可能实施的违法行为并及时加以纠正。反对在民事诉讼中赋予检察机关广泛监督权的理论认为在具体的诉讼活动中应当充分尊重当事人的意思自治，全面保障当事人的处分权。在未经当事人请求，检察机关依靠自己的职权强行提起再审程序，就有侵犯当事人的处分权之嫌。

　　实践中，通过当事人以外的其他途径发现已经发生法律效力的判决、裁定有错误而由检察机关提起再审的几乎没有。既然法律已经规定了当事人直接申请再审的途径，检察院的提起抗诉的法律监督形式就没有必要了。这种观点否定了检察机关诉讼监督权的核心工作在于服务于维护法律的正确统一实施，无论是当事人还是司法机关，其所有行为必须是在严格遵守法律的情况下所开展的自由处分行为和司法审判行为，企图在司法活动中超脱法律的束缚而绝对自由地处分自己的权利是任何法治国家所不容许的。

　　三是检察机关在民事诉讼中开展法律监督与维护司法公正之间的冲突。从一般法律意义上讲，检察机关是代表国家提出抗诉的，不代表任何一方当事人，不与任何一方诉讼当事人发生利害关系，其目的是为了维护司法公正，保障法律的统一正确实施。在我国长期的“重实体，轻程序”的思想影响下，一说起检察机关的抗诉，就认为是针对“适用法律确有错误的判决、裁定”提出的，以至于将这种监督等同于干预。实际上，有关检察机关提起民事抗诉的几种法定情形中，除了适用法律错误外，还有认定证据不足、违反法定程序及审判人员有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等几种情形，因而检察机关民事诉讼监督权的重点在于监督程序是否合法。那种认为在民事诉讼中，检察机关提起再审以支持一方当事人的诉讼主张，破坏了原、被告双方之间的平等地位，进而造成诉讼当事人诉讼地位的实际不平等，违背了平等抗辩原理，破坏了民事诉讼的公正性。

　　第二，法律监督法应赋予检察机关享有广泛行政诉讼监督权。由于我国当前行政诉讼法仅仅规定了检察机关对行政审判活动的诉讼监督权和对确有错误裁判的抗诉权，并且这一权力由于缺乏亲历性而引发间接后果，使得这一监督手段在实践中名不符实。检察机关在各种类型的诉讼中，属于特殊的诉讼主体，具有独特的诉讼地位，其享有的诉讼权利与承担的诉讼义务既不同于原告也不同于被告，而是超脱于原、被告不具有私人利益而为国家公共利益服务的诉讼主体之一。

　　检察机关不仅仅是国家法律统一正确实施的监督机关，同时也是国家、社会甚至包括公民个人利益的维护者。检察机关在诉讼中最突出、最重要的职责就是为了维护国家整体利益。从国家法制的长远发展来看，检察机关对行政诉讼应采取方方位、多角度的监督，包括提起行政诉讼、支持起诉、提起抗诉、对生效裁判的执行等监督方式。当然，检察机关享有的仅仅是程序性权力，只能产生程序法上的效果，不可能是对实体权利的决定或处分。建立检察机关提起行政诉讼制度是完善宪政与法治要求，而构建完备监督体制的必然趋势。也就是说，在国家利益和社会公共利益受到行政行为的侵害而无人起诉的情况下，检察机关作为国家法律监督机关，可以依法提起诉讼程序，请求人民法院对违法行政行为进行审判。检察机关是国家和社会公共利益的代表，有权对行政违法行为提出诉讼请求，其肩负的法律监督职能又决定了它对违法行政行为有权实施现实的制约纠正行为。

　　法律监督权法中可以具体规定检察机关提起行政诉讼的案件类型，主要应当包括以下几类：一是对部分侵犯国家、集体、个人合法权益的抽象行政行为，即针对各类型的政府临时决定、红头文件、指导性文件等，检察机关可以根据其违法情况而提起行政诉讼。由于我国现行行政诉讼法将抽象行政行为排除在司法审查之外，却只是规定人民法院对于规章以下的抽象行政行为享有进行附条件的司法审查的权力；为适应就加入世界贸易组织的要求，并根据世贸组织有关协议规定，各成员方当事人对成员国行政当局不合理的行政决定、命令有权要求司法审查，因而检察机关可代表国家提起行政诉讼，要求人民法院撤销行政机关某些不适当的决定、决议或相关作为具体行政行为的文件。二是针对行政主体违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，受害人不知道可以起诉或无力起诉的行政案件，或者作为行政相对人的公民可能已经死亡或迁居国外、法人已经被撤销或解散，检察机关（或有关社会团体、组织）可以提起行政诉讼或支持受害人提起行政诉讼；三是对于有利于行政相对人的违法行政行为以及不存在具体行政相对人但有损于国家和社会公共利益的违法行政行为，如造成重大环境污染、公共安全事故等损害公共利益的案件，检察机关可以而且应当提起行政公益诉讼；四是行政机关（而不是单独的行政工作人员）侵犯不特定多数人的权益或者行政机关滥用职权、渎职失职等不存在适格诉讼主体的案件，检察机关可以提起行政诉讼。

　　为了使检察机关更好地履行行政诉讼监督职能，应明确规定行政诉讼中开展法律监督的具体监督方式，监督方式可分为引发诉讼程序的监督和不提起诉讼的监督。其中，引发诉讼程序的监督包括以起诉方式的监督和以抗诉方式的监督，不提起诉讼的监督包括检察意见和检察建议。立法还应当赋予检察机关在行政诉讼监督中享有的各项诉讼权利，如立案告知权、调阅案卷权、调查取证权等。明确检察机关提起诉讼的案件，法院则必须受理。对于已经发生法律效力的判决，可视情况由法院作出中止执行的裁定。

　　综上，由于立法的不完善，民事、行政诉讼监督权在运行中存在诸多检察机关与审判机关之间的冲突，对抗诉监督的范围、抗诉审级的确定、经过法院再审维持原判后可否再次提起抗诉、检察官可否行使调卷权及调查取证权、可否参与庭审质证等问题意见均不一致。现行立法的最大问题，是民事诉讼法和行政诉讼法总则对检察机关有关民事、行政诉讼监督权的规定非常原则抽象，而分则的规定只能对符合法定情形的生效裁判提出抗诉，没有对具体的抗诉及再审程序作出规定，同时，检察院和法院凭借各自对法律的解释进行工作，冲突自然不可避免。

　　对于检察机关民事诉讼监督的对象，不应仅限于民事诉讼法第 185 条规定的四类情形，而应落实民事诉讼法第 14 条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”为了更好地发挥检察机关诉讼监督职能，对民事诉讼法律监督的对象范围还可扩大为对裁判的执行活动监督，这在最新修订后的民事诉讼法中已有了体现。行政诉讼法的修改应该遵循这一思路，也应对具体的行政裁判结论执行行为实施监督。对于检察机关民事、行政诉讼监督的方式，目前法律只规定了“事后监督”，实践中扩展了提起诉讼、支持一方当事人参加诉讼、参与诉讼，发出检察建议、检察意见、纠正违法通知书，民事抗诉中的当事人和解、追究贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判的司法人员刑事责任等等，应当考虑在立法中加以体现。值得注意的是，对于检察机关民事、行政诉讼监督的权限，最高人民检察院出台的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》对此作了一些规定，检察机关办理民事、行政抗诉案件主要享有如下权利：人民检察院在立案以后调（借）阅人民法院审判案卷的权利，必要时的调查权，要求申诉人在指定期限内提交证据材料，撤回或撤销抗诉，宣读抗诉书，发表出庭意见，向人民法院或有关单位提出检察建议。但该《办案规则》仅在检察系统内有效，而对于公安机关与审判机关则缺乏基本的约束力，现实规则中具体内容的落实还需得到公安机关和法院的配合才能得到执行。

　　第三，法律监督法应当赋予检察机关充分的行政执法监督权。我国当前行政权迅速膨胀及产生难以监管后果已成为不可争议的事实，行政执法机关滥用执法权、以权谋私、渎职失职的现象屡见不鲜。从我国目前执法的实际情况看，行政执法活动缺乏应有的和有效的制约与监督机制，严重导致了行政执法权的滥用后果，这已是人民群众反映强烈的问题之一。在实践中，针对全国人民代表大会制定的法律和国务院制定的行政法规，有权或者有义务执行的机关和人员不执行相关法律法规或者不履行执行职责的情况非常严重，社会各界对此也颇有非议，期待有一个权威机关对行政机关及其工作人员的行政行为实施有效的监督。因此，实行依法治国，亟待解决的问题之一是把行政执法活动纳入法律监督的视野，从法律上保障行政执法活动的依法进行。我国检察机关虽是宪法规定的法律监督机关，但由于尚未有相关部门法授权其可以开展对尚未构成犯罪的行政违法行为实施监督，加上检察机关的人事权和财政权均由各级行政机关控制，检察机关除了可对已构成犯罪的行政行为及其工作人员进行侦查和追诉外，难以将监督的触角伸入行政执法的各领域，使一些仍处于轻微违法、违规阶段但已对公民权利构成侵害的行政行为得不到及时发现和制止，最终发展成为犯罪，这严重侵害了行政相对人的合法权益和损害了政府的良好形象。我们应当看到现实情况是，法律没有授权检察机关监督这些法律被遵守、被执行的职权。不仅享有行政处罚权的各个行政机关的行政执法活动不受法律监督机关的监督，而且公安机关拥有大量可适用的具有限制人身自由性质的治安行政管理处罚和劳动教养等权力，也不受法律监督机关的监督，严重损害了法律的尊严和权威。实践证明，单靠政府内部的行政监察机关的监督已不足以对行政权进行有效监管，应在行政权架构的外部设立一种可对行政违法行为进行提早预防并敢于监督的权力。因此建议法律监督法赋予检察机关以法律监督权对可能的行政违法行为开展预防性干预。例如，检察机关可以根据自己的发现或公民、企业、社会团体等的控告或申诉等线索，对政府制定的可能与宪法、法律相抵触的行政法规、规章、政令政策进行审查，发现确有违法或危险情况的，以书面形式向同级人大常委会和上一级检察院报告；人大常委会应当迅速对有关问题进行审查，做出撤销或维持行政法规、规章、政令政策的决定。此外，检察机关发现行政机关在工作制度和程序中存在漏洞，可能或已经导致职务违法犯罪发生时，还可以提出补漏建制、加强管理等方面的检察建议，并将此建议报同级人大常委会备案。行政机关按照检察院的建议改进工作的情况可作为同级人大评议政府工作绩效质量的依据之一。

　　第四，法律监督法应当扩大检察机关对刑事案件的立案的监督权。现行《刑事诉讼法》第 111 条规定：“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的，或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查，向人民检察院提出的，人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案。”但在实践中，公安机关往往会以“证据不足”、“警力不够”、等种种客观理由予以拒绝或拖延不立案，或立案后消极侦查使案件无限期拖延。

　　因此，应从检察机关不仅有权侦查国家工作人员利用职权实施的所有犯罪案件，对于检察机关已向公安机关发出立案侦查建议，而公安机关超过一个月不予立案，检察机关认为需要自己直接受理的普通刑事案件，经本院检察委员会研究决定后可以直接立案侦查，但需呈报省级检察院备案。这样，既可避免由于公安机关管辖刑事案件过多、警力不足而导致无暇顾及某些案件的侦查问题，又可以避免警权的滥用或者怠于使用。

　　同时，作为国家专门的法律监督机关，检察机关对于人民群众举报国家工作人员违法行为的案件，应当统一受理，在立案环节应当做到科学、有效、合理立案以回应公众对国家机关及其工作人员的实施监督的积极性和主动性，进而在反腐倡廉的道路上，形成一条检察机关与人民群众密切配合的机制。对人民群众提供的各类型案件线索，应认真分门别类地对待：一是检察机关认为存在违法事实应当追究刑事责任的，向人民法院提起公诉，由人民法院依法审判；二是对有违法事实但不需追究刑事责任的，交由有关机关追究行政责任或给与纪律处分；三是针对没有违法事实存在的，应当还被控告人、被举报人以清白。但目前存在的由各单位纪检监察部门首先受理和调查国家工作人员贪污受贿、滥用职权、玩忽职守、贪赃枉法等案件，待查清事实后由其决定是否移交检察机关提起公诉的做法，使检察机关法律监督权的行使在很大程度上依赖于有关单位的纪检监察部门是否将案件移送检察机关。这种做法与法律赋予检察机关职务犯罪侦查权的立法宗旨相矛盾，不利用检察机关依法及时有效地搜集和确定的能够证明犯罪事实发生与否的证据，也在一定程度上限制了检察机关履行法律监督职能的空间。

　　第五，扩大针对法律解释部门，包括最高人民法院、最高人民检察院、有关政府机关的司法解释权、法律法规解释权是否合法行使的法律监督权。现实中，“两高”及相关政府机关局限于社会现实需要和功利性地考量国家政策所作出的针对法律、法规的解释权不受限制进而导致了所制定的相关解释违背法律、法规的立法宗旨和目的，并且将相关解释运用于具体的执法和司法实践，破坏了国家的法制统一。

　　2．规范法律监督程序

　　如前所述，我国检察机关所实施的法律监督只是具有引发诉讼程序的效果，并无实体性处分的权力，对具体问题所作的监督决定也不是最终的实体性决定。制定法律监督法，必须明确规定法律监督的程序性结果定位，同时也必须对检察机关具体履行职权活动确立基本的程序性规范以严格按照法律监督法所确立的程序开展监督活动。应当看到，明确我国法律监督机关的履职后程序性结果是为了限定其具体的工作范围，既能够提高工作的专业指向性，也能够实现工作效率的提升，同时还可以摒弃检察机关承担不必要的工作而导致减损其工作的实际效果。为检察机关确立实际的工作程序则能够保证法律监督权依法、独立、公开和高效行使，促进检察机关主动提高法律监督工作的专业水准和社会公信力。法律监督活动具体落实于现实的诉讼活动中，制定法律监督法以加强对法律监督权的具体构建，必须规范法律监督的具体程序，笔者认为应进一步落实在完善诉讼前监督、诉讼中监督和诉讼后监督的法律监督程序上。

　　首先，要完善法律监督的诉讼前监督程序。规定检察机关规范法律监督案件的发现、立案受理及实施强制性措施的相关程序；规定密切跟踪社会上出现的具有广泛性影响的刑事案件和注重监控影响范围广泛、舆论压力大的行政民事案件的具体程序，提前注重指导和监测公安机关及检察机关侦查部门的侦查程序和跟踪人民法院对行政民事案件的受理审判情况，深度了解案情，为可能出现的抗诉、再审程序做好准备。其次，要加强落实法律监督的诉讼中监督程序。规定检察机关在变更具体的强制性措施的详细理由、具体程序和严格期限规定；规定检察机关审查侦查部门侦查终结案件可能出现违法侦查的情节，确立全面的纠正侦查行为及如何具体对待所收集证据的具体程序；规定检察机关不予逮捕、不予立案等的具体备案审查制度。第三，要完备诉讼后监督的法律监督程序。主要是明确检察机关严格做好刑罚执行和监狱、劳教管理所等单位具体履职情况的监督程序。

　　此外，应当明确严格遵守法律监督法规定的法律监督程序，并不是要求死板一块，而是要根据现实情况作基本符合程序的调整，因为社会生活条件和社会现实环境的复杂性决定了法律规定的滞后性，检察机关在严格按照法律监督法规定的程序履行职权时必须根据实际情势作出变更，但事后要在具备充足理由的情况下补足程序以能接受被监督者的监督。

　　3．充实法律监督手段

　　法律监督法必须对检察机关开展法律监督的具体手段作明确规定，这是规范法律监督程序的实际落实和积极应对越来越扩大的法律监督职权范围的有力保障。高效合理有力的监督手段必然是严格遵守法律监督程序的，同时也是能够提高履行法律监督效率，可以说在遵守法律监督程序的条件下所实施的监督手段也必然是合法的、高效的和具有社会认同度的。

　　比如，在针对日益猖狂的职务犯罪监督上，法律监督法应当对建立和完善人民监督员制度作出法律层面的确认，保障人民监督员的实体权利和履职程序，进一步也强化人民检察院实施人民监督员制度正当性和合理性，获取犯罪嫌疑人对检察机关针对职务犯罪活动所采取实际监督的认同度和社会整体对反腐倡廉的信心与支持。规定检察机关定期对国家工作人员财产申报制度的实际落实情况的监督，严格采取手段监控国家工作人员应在任职期间和任职前后一定时期内，向国家有关部门申报自己的财产状况和财产变化情况，并说明财产来源，接受审查；规定检察系统内部职务犯罪大要案分级管理制度，抗诉案件审查备案制度。为排除地方干扰，实行大要案上提一级管理的原则，以提高案件管理检察机关的级别的方式来落实实际监督活动。健全和落实全社会职务犯罪举报制度，认真对待社会各界的申诉控告线索及来信、来访信息，形成及时与社会大众积极互动的职务犯罪监督机制。

　　在逮捕权方面，为落实新刑事诉讼法保障公民权利的要求，法律监督法要规定建立当事人的申诉程序。当犯罪嫌疑人认为检察机关批准逮捕的决定不适当时，可以向法院申请复查，并实行公开听证程序，允许犯罪嫌疑人及其律师对于逮捕提出抗辩，由法院对批捕决定进行审查，依法作出最后裁决。这样，既能够使当事人获得了对不当逮捕有了适当的救济途径，也对检察机关行使审查批捕权形成了良性制约。对逮捕提起异议而相应地要增加羁押期限，一般也能获得犯罪嫌疑人的理解，而不会毫无根据地向法院提起异议。

　　通过各种手段，检察机关要自觉加强对自身行使法律监督权情况的监督，促进法律监督权的依法正确行使。近年来，否定法律监督权的人最大的疑问是：谁来监督“监督者”？实际上，这不应成为一个问题。因为，根据我国宪法的规定，全国人民代表大会是最高国家权力机关，因此它也是最高法律监督机关，行使最高法律监督权，监督宪法和所有法律的实施，但着重于宪法实施层面的监督；检察机关只是国家专门的法律监督机关，经宪法授权，对除宪法之外的其他法律的实施行使专门监督权，其权力是最高国家权力机关法律监督权的延伸；宪法还规定，最高人民检察院对全国人民代表大会及其常务委员会负责，地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。这就表明，各级检察机关都要接受人大及其常委会的领导和监督。可见，检察机关的法律监督工作并非不受控制，而是在各级人大及其常委会的领导和监督下进行的。

　　因而，检察机关必须采取各种手段以提高自身履职的社会公信力和权威性。例如，定期公开履行各类型职责的信息（特别是关涉当时需要了解的案件办理进程、采取相关措施的理由及实施法律依据、尊重当事人的诉讼权利等等），在不涉及秘密及不影响案件办理的前提下允许公众查阅了解法律监督活动，实施检察机关领导接待日机制以畅通民意，等等。

　　我们应当看到的是，我国检察机关的法律监督活动并不是不受监督的，所谓的“谁来监督监督者”实际上在我国只是一个不具有实际意义的问题。在法律监督发展机制上，2006 年出台的《各级人民代表大会常务委员会监督法》取消了各级人大常委会对检察机关的个案监督权和对检察员的述职评议权，各级人大及其常委会除了定期审议检察院工作报告和检察专项工作汇报外，人大常委会仍可以通过推荐有能力的人大代表参加检察机关的人民监督员工作和不定期抽查案件或抽查检察官的方式，达到对检察工作和检察人员的有效监督。

　　4．明确法律监督的法律责任

　　我国现行的有关法律监督的规范均没有全面充分地规定法律监督的法律责任。对于监督主体，应当规定在针对监督对象出现而未能开展有效监督或者怠于监督时所要求承担的具体法律责任，并明确到实际责任人；对于被监督者，应当规定在其违背监督主体提出的有关监督要求时所承担的法律责任，也必须具体落实到相关责任人。法律监督的法律责任是法律监督权立法的重要组成部分，缺少法律责任规定的法律监督权立法终究是不能发挥法律监督制度有效功能的法律摆设。