县辖市模式对新型城镇化的促进意义与实施策略(4)

　　4.4 调适县辖市运行过程中的府际关系
　　
　　县辖市改革涉及一系列调整，必然引起相关府际之间的矛盾，包括县辖市与县之间、县辖市与周围乡镇之间的矛盾等。首先，县辖市与县之间矛盾。县把县辖市当做自己的下属行政单位，要求其经济发展从属于县域经济发展的需要，甚至通过行政手段截留上级下放给县辖市的审批指标、财政资金、工程项目等，导致县辖市责大权小功能弱的问题无法解决，从而引发两个利益主体的冲突。其次，县辖市与乡镇之间也存在难以调和的矛盾。县辖市可能自我意识膨胀，为了自身实力的扩张“吃”掉周围乡镇，包括兼并或“借用”周围城镇的土地等，周围乡镇基于自身利益的考虑选择优先使用或尽为己用，使县辖市发展受到制约，从而造成县辖市与周围乡镇的矛盾。为了保证县辖市改革的有效实施，必须协调好府际之间的关系。可以把县与县辖市、县辖市与乡镇的关系纳入法制化轨道，对各自的职权划分原则、内容、监督机制和程序都通过立法予以规范，减少县对县辖市授权的自由裁量空间，消除人为因素的不确定性。同时，可以吸取西方国家的成功经验，引进双层政府机构体制，合理确定各政府的职责，市政府主要负责城市事务，县政府负责区域性事务[3],同时根据资金、物资、人员等交流、联系程度，划分相应的合作区域，建立联合协调机构，或者是区域协调合作组织，负责管理和协调涉及整个区域的公共事务，比如道路网规划建设、环境保护等。市县联合协调机构和区域合作组织与市县政府之间不存在行政等级隶属关系，而是在两个层次之间进行明确的分权，为各市县之间提供沟通和对话的渠道。
　　
　　4.5 完善县辖市改革相关的配套措施
　　
　　实行县辖市制，需要政策、体制机制、人力财力物力的支持与配合，完善相关配套改革措施。首先，实行户籍制度改革。城镇化的实质是农村人口向城市迁移的过程，户籍制度易导致就业政策和基本公共服务供给不公平，农民工难以找到合适工作，进而无法在城镇长期、稳定地定居，迫切需要实行改革。为了推动户改创新可以分两步走：第一步将处于县辖市的农民工全部转化为市民，逐步消除城乡二元化结构所引发的各种群体性矛盾，同时为城镇化进程提速；第二步推行城乡“一体化居住落户”制度，最大限度地吸纳周边新一轮将进城的庞大农民工群体及其随迁家属，在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等配套方面一并享有公共服务均等化，统筹城乡发展。其次，改革土地制度。土地改革已成为当前快速城镇化中不得不解决的问题，它是实现流动民工市民化、有效提升城镇化质量的关键。目前我国众多地区都在积极探索农村土地改革。我们认为，可以通过承包地换社会保障和宅基地换城镇住房对宅基地资源盘活、复耕，换取建设用地指标或是通过搬迁、收回等手段将现有工业用地和闲置土地进行优化配置来实现[14].再次，创新财政政策，解决县辖市建设资金缺乏的问题。构建稳定、规范的县与县辖市间的财政管理体制，合理划分财政分配比例，建立财政预决算制度，使县辖市形成一级独立的财政，优化配置财政资源。同时，可以通过以奖代补、以项目驱动投入等方式拉动财政投入[14],辅以财政分配倾斜政策，加大县辖市二次财政分配比重，使县辖市政府拥有与城镇化建设相对应的财力，支持县辖市的建设和完善。
　　
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