摘要： “三权分置”改革是党和国家结合农村产权制度改革需要做出的顶层设计, 契合《物权法》原则, 能有效促进农村土地财产权实现。此制度设计在推进中需公共政策衔接方可实现改革初衷。政策承接与操作困境是公共政策衔接过程中亟待解决的问题, 应从多方入手, 加强制度供给与行为规范, 促进农村土地产权权能发挥。首要是解决好农村土地产权价值实现问题, 从产权交易实际需要出发, 政策衔接应着力于构建完善的产权交易平台、加快产权交易信息化进程、加强产权交易监管、加大农村土地产权保护力度。
关键词： 农村土地“三权分置”; 公共政策衔续; 农村集体经济组织; 放活经营权;
党的十九大把完善承包地“三权分置”制度作为实施乡村振兴战略的重要举措之一, 将农村土地制度改革由经营层面进一步深化到产权层面, 是对农村土地资源配置格局的新调整。改革意义并不在于农村土地承包经营权的权能分离本身, 而在于通过权能分离体现农村土地财产权权利属性, 切实解除对农村土地承包经营权财产权利实现的制度限制, 从根本上满足现代农业发展对农村土地权能解放的需求。推行农村土地“三权分置”改革不仅体现政策姿态, 更是实现产权改革路径的战略转型, 标志着中国农村地权改革思路由浅层次的土地经营方式变革走向土地权利属性和权能激活的重大调整。战略层面的农村土地“三权分置”改革精神落实, 需公共政策配套, 做好公共政策衔接工作是形势之需。
一、农村土地”三权分置”改革精神要义的法律阐释
农村土地“三权分置”即集体所有权、承包权和经营权分置并行, 是在原所有权与承包经营权分离基础上的进一步改革, 基础是落实集体土地所有权, 核心是承包权与经营权的权能分置并行。实际上, 这项改革并未改变农村土地权利的物权法律属性, 因此学界对改革违背“物权法定”原则的担忧不成立。厘清概念边界有助于理解“三权分置”改革的精神实质, 以免产生认识误区和行为偏差。
(一) 农村土地“三权分置”改革中的权利分置与并行
《物权法》中, 农村土地物权的权利配置格局是:所有权作为一种自物权, 权利主体是农村集体经济组织, 部分权能分离组合后, 在使用收益权能形态上又形成由《物权法》确认的独立他物权种类, 即农村土地承包经营权和宅基地使用权。此权利配置格局解决作为自物权的农村土地集体所有权之绝对支配性与对世性问题。同时, 通过所有权的权能分离再组, 从基本法律层面确认农村土地承包经营权作为用益物权的独立形态, 解决其支配性与排他性问题, 使之成为对抗包括所有权人在内的所有第三人的财产性权利, 从而确保农村土地承包经营权的稳定性和独立性。所有权到承包经营权衍生的物权法设置轨迹说明:第一, 农村土地产权权能可分离, 但分置的法律意义不同, 有些权能分离重组后会产生新的独立物权形态, 有些则不会。第二, 由所有权衍生出其他独立他物权种类, 并不影响不同种类物权独立性, 多种物权可在各自法定权能范围内发挥作用, 即使发生权能交叉或冲突, 也可通过既定法律规则解决。从以上结论进一步推导, 既然各自独立的物权种类可并行作用, 则规定于物权法定内容中的单个物权权能也可并行, 前提是分离后的单个权能作用不损害第三方合法权益。“三权分置”改革突出的是解放土地权能束缚, 并未改变土地权属特性, 目的是实现土地权能分解后的有限产权交易。这与“三权分离”中改变土地权属关系乃至权属特性存在本质差异, 也是理解农村土地“三权分置”改革必须坚持土地公有制的前提。
(二) 农村土地“三权分置”改革不违背物权法精神
部分学者认为, 农村土地承包经营权是经物权法确认的独立物权种类, 将承包权与经营权分离违背“一物一权”和“物权法定”原则, 并因此丧失合法地位。物权法对农村土地承包经营权权能法定内容的规定并非承包权和经营权, 而是农村集体经济组织成员基于身份对土地享有的占有、使用和收益权能, 权利和权能存在重大区别, 不能等同[1]。认为“三权分置”违反“物权法定”原则的观点显然混淆了权利与权能的概念。承包权与经营权分置既未破坏物权法定权能内容, 更非创设独立于物权法的物权新种类。按物权状态分离而形成的农户承包权和土地经营权, 是土地承包经营权中用益物权的内部划分, 而非外力作用下的权利裂变或权利解体[2]。承包权是农村集体经济组织成员基于身份占有农村土地成员权表现形式, 从权能表述上, 承包权本身并非物权权能内容。同样, 经营权也仅为农村集体经济组织成员基于承包权而原始取得占有的使用和收益权能。承包权基于主体特定身份获得, 一般不能随意转让。经营权尽管依附承包权原始取得, 但与身份关系不存在不能分割的法律设定, 土地经营权由土地承包权派生而来, 且设定土地经营权是行使承包权处分权能的具体表现[3]。因此, 取得承包权的农村集体经济组织成员可基于合同关系让渡其经营权。物权法对农村土地承包经营权的物权种类规定, 必须遵从“物权法定”原则限制, 但物权种类和内容的法定, 并不意味着物权权能不可分离, 只要权能分离未破坏物权既有种类和内容, 则应被法律所允许。事实上, “三权分置”改革前, 中国农村几十年的土地流转行为恰恰体现经营权权能分离, 各方实现了利益共赢, 从而使农村土地流转更具正面作用。从此意义上而言, 否认农村土地“三权分置”改革合法性, 会导致之前的农村土地流转行为失去合法性基础, 这显然是荒谬的逻辑起点。
(三) 农村土地“三权分置”改革促进农村土地财产权的物权属性归位
“三权分置”改革本质是促进长期以来被淡化财产权属性的农村土地承包经营权的物权属性归位, 是对实践与理论定性脱节的纠偏举措。如此评价农村土地“三权分置”改革的法学意义, 完全是从改革内容实质出发得出的结论。“三权分置”改革的中心思想是要在落实农村土地集体所有权基础上, 稳定承包权并放活经营权, 实现权利分置并行。其中, 落实所有权是前提, 稳定承包权是基础, 放活经营权是核心。可见, “三权分置”改革基本思路清晰, 即在结构上形成农村土地集体所有权统领下的承包经营权能动作用, 进一步将承包权与经营权分置并行, 从而淡化此种权利用益权能发挥的身份关系依赖, 达到配置与权效优化双重效果。在层次上, “三权分置”改革构建出从农村土地集体所有权到承包经营权物权种类分离, 以及从承包经营权再到承包权与经营权权能分离的递进式权利下沉路径, 改变了权利合体运行格局。伴随三权分体运行模式推行, 不断解放农村土地权能, 促进物权效果实现。具体而言, “三权分置”改革促进农村土地财产权物权属性归位的依据是:第一, 物权的财产权实现必须依赖财产流转, 任何无法通过流转实现交换价值的“静态”财产权均非完全意义上的财产权。针对农村土地流转范围受限而导致其财产权难以实现的问题, “三权分置”至少解决了土地流转中流入主体的资格限制问题[4], 从而扩大了财产权实现范围。“三权分置”改革将承包权与经营权分置, 承包权人自愿让渡经营权而取得土地财产性收益权, 而非传统生产性收益权。第二, 财产权直接体现为收益权能发挥, 成员权与收益权不可分的固化权利架构, 将导致承包人不经营条件下的农村土地收益权无从发挥。“三权分置”改革即要破除成员权与收益权不分的固化权利结构, 将作为成员权的承包权稳定在农户手中, 允许无经营土地意愿的农户流转收益性经营权, 实现农村土地承包经营权让渡的占有改定, 是在不动产物权交易过程中的动产交易流程再造。只要遵从不动产物权变动法定规则, 此流程再造将起到“活化”农村土地承包经营权财产权属性的作用。当然, 除承包经营权外, “三权分置”改革对落实农村土地集体所有权的态度, 也是对农村土地所有权物权属性名副其实的归位。所有权虚置一直是实现农村土地财产权的难题, “三权分置”改革中提出“落实农村土地集体所有权”要从根本上解决权利主体和内容虚化问题。2016年10月, 中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》 (以下简称《2016年两办意见》) 中, 对农村土地集体所有权落实问题做出三方面规定:一是要坚持农村土地集体所有制不动摇, 此为改革底线, 也是农村经营制度根本;二是明确农民集体是农村土地集体所有权的权利主体, 具体路径是在对集体所有权确权基础上进一步完善相关政策和集体组织立法;三是通过健全集体组织民主议事机制确保所有权有效行使。其后, 在中共中央、国务院《关于深入推进农业供给侧机构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》 (以下简称《2017年一号文件》) 中进一步明确, 在农村集体产权改革中要“抓紧研究制定农村集体经济组织相关法律, 赋予农村集体经济组织法人资格。”即通过完善立法赋予农村集体经济组织法人资格, 使之成为集体土地所有权的实化主体, 并确保政策与立法衔接, 通过农村民主议事机制保障该项权利有效行使。2017年3月15日颁布的《民法总则》第九十六条规定:“本节规定的机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人, 为特别法人。”第九十九条第一款规定:“农村集体经济组织依法取得法人资格。”首次以立法形式确立农村集体经济组织的法人地位。为解决农村集体经济组织概念抽象化问题, 《民法总则》在第一百零一条规定:“居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格, 可以从事为履行职能所需要的民事活动”“未设立村集体经济组织的, 村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。”从法律上厘清农村集体经济组织和村民委员会的权利边界, 并赋予村民委员会代行农村土地集体所有权的“代理人”资格。通过中央政策性规定及政策与立法间的有序对接, 实现农村土地所有权与承包经营权物权属性的整体归位, 克服了“两权分离”制度演进生发的权利内容不对称发展和权利主体利益失衡制度结构的弊端[5], 破除农村土地财产权实现的固有制度牵制。
二、农村土地“三权分置”改革的政策衔接
农村土地“三权分置”改革思路设计既有合法性基础, 又有促进农村土地财产权实现的现实意义, 从制度落实角度应解决好具体政策衔接问题。即要解决好国家政策体系如何调整适应“三权分离”的产权状态, 实现实际经营主体与承包农户的利益平衡[6]。
(一) 政策承接难题
农村土地“三权分置”改革是对土地财产权的资源配置格局调整, 但传统农业作业方式形成的农村经济结构具有封闭性和自给性特征, 使农村生产要素流动表现出自体循环特点。一旦土地要素权利配置既有格局被打破, 其他生产要素配置结构也会相应改变。因此, 系统分析农村土地“三权分置”改革的政策承接应从全要素角度思考。
1. 农村集体土地所有权做实面临集体组织资格确认问题。
按照《2016年两办意见》和《2017年中央一号文件》要求, 做实农村集体土地所有权必须首先确认农村集体经济组织法人资格, 解决权利主体虚置问题。因此, 《民法总则》对农村集体土地所有权权利行使主体序位排列, 首先是农村集体经济组织, 次位是村民委员会。在被赋予法人资格条件下, 农村集体经济组织代表农民行使土地所有权能起到实化主体作用, 使抽象的集体经济组织概念和组织形态在法律上具体化。但仍有三个问题亟待政策明确:第一, 农村集体经济组织之法人资格确认应依据何种程序、办法?第二, 哪些组织可成为农村集体经济组织法人的适格主体?第三, 农村集体经济组织是单一指向的确定性概念, 还是多元指向的选择性概念?如是后者, 应由哪个组织代表农民集体行使农村土地集体所有权?
2. 稳定农村土地承包权面临农村人口流动问题。
“三权分置”改革始终要坚持底线原则, 在坚持农村土地集体所有、家庭经营基础上, 稳定农村土地承包关系。稳定农村土地承包权是为保护农户作为集体组织成员的身份和财产利益, 为放活经营权创造良好基础条件。现阶段稳定农村土地承包权手段是土地确权, 学理上不存在问题, 但实践中阻力较大, 原因在于确权稳定农村土地承包关系的同时, 也固化了农村人地关系结构, 面对农村人口流动性大尤其是人口大规模向城镇转移的现实, 稳定农村土地承包关系的确权行为引起动态集体组织成员身份变化与静态承包周期内地权归属固化间的矛盾, 如何解决“人去地留”产生的农村社会矛盾亟待政策衔接。《农村土地承包法》第二十六条对农村人口流动中承包地处理的原则性规定不仅未解决当前农村土地确权矛盾, 一定程度上还是产生农村社会地权配置不公的源头性规定。此立法初衷是保护农户土地承包经营权, 规定农户举家迁入小城镇落户, 仅在转为非农户口情况下, 才收回其承包的耕地和草地;若未转为非农户口, 即使举家迁入小城镇落户, 也不得收回承包地。该法出台于2002年, 在农业税免除前, 农村土地流转规模不大, 承包权与经营权分体运行矛盾不突出, 实际上为农村“人去地留”提供合法依据, 辅之以禁止撂荒、抛荒等法律规定, 也确实为保证农村土地资源利用率起到积极作用。但时至今日, 农村土地流转规模日趋加大, 继续秉持“人去地留”规则, 会产生两方面问题:一是户籍制度改革淡化了城乡户口区分, 按照《农村土地承包法》第二十六条规定, 会造成所有进城农户至少在承包期内不会丧失承包权, 在农业补贴力度加大的政策驱动下, 是否会产生非从事农业生产人口对农业补贴的“吃空饷”问题?同时, 是否会对推进新型城镇化建设形成阻力?二是“人去地留”规则未考虑农村家庭人口变化的动态事实, 可能造成土地资源配置不公, 引发农村家庭间、农户与农村集体组织间的矛盾, 如何通过合理方式消解?从农业税减免政策变迁历程而言, 不可否认其在推进农业生产发展中的积极作用, 但无义务约束的纯粹权利是否会造成权利滥用?因此, 我国政策和法律必须尽快反映农村集体以及成员权发展变化实际, 避免政策和立法长期与现实不符[7]。
3. 放活农村土地经营权面临经营方式转变制约。
放活农村土地经营权旨在促进农业生产经营方式转变, 克服土地细碎经营导致产出率降低的弊端。此次中央文件所提的“放活农村土地承包经营权”与以往“搞活农村土地承包经营权”仅一字之差, 但体现政府治理思路与治理方式的根本性改变, 意味着在集体所有制统领下的农村地权结构调整方式开始由政府主导逐步走向市场主导, 体现出农村土地“三权分置”改革充分尊重集体所有权人、承包权人和市场选择的政策愿景, 为集体与农户个人土地财产权松绑, 也是法治思维与法治方式在农村土地产权改革中的直接体现。无论是农村土地集体所有权, 还是承包经营权, 均是农村土地财产权的重要组成部分, 《物权法》对其物权属性的法律界定, 即要使之区分于城市土地国家所有权和国有土地使用权, 赋予其物权支配性, 促进农村土地财产权实现, 同时赋予其物权排他性, 防止公权侵犯农村土地产权。因此, 放活农村土地经营权本身是政府法治的切实显现, 是在农村土地产权改革中对政府职能的重新定位, 体现了尊重私权的公权制约思维。同时, 放活农村土地经营权至少包含两层政策意图:第一, 鼓励取得承包权的农户转让经营权, 职业农民继受取得经营权时承包户并未丧失承包权。第二, 职业农民在受让期限内, 通过适度规模经营和产业化发展, 盘活农地资产, 提高农地产出率。在放活经营权的制度架构中, “放”是前提, “活”是目标, 连接前提和目标的过程即转变生产经营方式。相对于农业现代化建设的远期规划和涉农“三增”的近期目标实现而言, 农业生产经营方式转变意味着采用包括经营主体组织形态、作业方式、产业运作模式等在内的多种手段是一项系统改造工程, 不会一蹴而就。在农业经营方式未完全转变条件下, 农村土地经营权即使被“放”, 却未必能“活”。近些年, 国家在转变农业生产经营方式上, 出台诸多引导与激励政策, 但无论是生产端的家庭农场、农业合作社培育, 还是流通端的农村土地流转市场、物联网建设, 亦或是产业链的一二三产融合, 甚至消费端的休闲农业、乡村旅游发展等, 均未到成熟阶段, 推进承包权与经营权分离, 必须协调、平衡承包人和经营权人的利益, 把握好承包权与经营权的分离程度[8]。因此, 放活农村土地经营权需要具体政策支撑。
(二) 政策操作困境
农村土地“三权分置”改革除面临政策承接不到位问题外, 还面临已出台承接性政策操作困境。
1. 试点“假象”。
在农村土地产权制度改革领域, 国家以采用试点先行方式逐步推进改革措施, 包括农村土地承包经营权抵押担保、农村住房财产权担保、农村经营性建设用地入市和农村宅基地激励退出等。通过试点先行的办法推进改革可降低失败风险和成本, 试点地区在享受特殊优惠政策条件下, 失败几率很小, 出于政绩考量, 试点地区政府也会不遗余力保障试点工作推进。因此, 部分试点改革举措推行看似成效显着, 但因推广后缺少支持政策, 其普适性面临考验, 试点假象是政策推行过程中最大隐忧。以农村土地承包经营权抵押担保问题为例, 承包权的成员权属性决定其不宜单独作为担保权客体, 而应由经营权作为担保客体。因此, “三权分置”改革有利于实现农村土地承包经营权财产权。政策设计上, 农村土地承包经营权的担保也经历了试点推广过程, 试点阶段成效显着。但从2013年十八届三中全会提出允许农村土地承包经营权抵押担保后, 其在全国范围内成效却不及预期。原因就在于试点呈现的理想结果在促成条件上具有强烈的非市场化色彩, 而推广工作则必须充分尊重市场规律与市场主体选择。因各地推行改革的先决条件不同, 农村土地承包经营权担保受土地确权进展、金融机构风险规避、农村土地市场发育、风险补偿保障机制等因素制约。
2. 市场滞育。
放活农村土地经营权依赖土地市场平台的完善, 而中国农村土地市场培育与发展一直落后于城市土地市场, 这与城乡土地财产权的价值可实现性直接相关。土地所有权不构成交易标的, 可供交易的土地财产权实际主要是土地使用权。土地使用权价值可实现性决定交易产品在土地市场上的流通性。我国现有法律制度设计严格限制农村土地相关使用权交易设置, 不仅受土地用途管制制度等土地经营投向限制, 还受制于集体组织成员权的特定身份前提, 甚至在程序上也规定了国有土地使用权转让要求, 导致农村土地使用权价值实现度较低, 农地市场发育中仍存在行政性调整对市场流转机制的破坏[9], 使农村土地流转市场成为不充分的市场。放活农村土地经营权改革不可能完全按国有土地使用权交易运作模式操作, 更不可能突破法律刚性规定, 必须在现有制度框架内, 通过有效手段促进农村土地经营权实现。除进一步通过政策引导和完善监管规范农村土地流转市场运行外, 还需基层政策执行者转变思维, 将农村土地交易市场培育成土地产权交易市场。拓展可供交易的土地权利边界, 使农村土地实体交易转变为土地实体与权利并行的要素性交易。而非仅为资源交易, 推动农村土地资源变资产、产权变股权, 是对农村土地产权流通性与资产处置性的重大突破。但其间蕴含对农村土地财产权流动标的物、流通范围与交易形式拓展乃至产业融合等要求, 执行过程中需多方辅助, 对实务工作者提出更高技术要求。
3. 速成偏好。
农村土地“三权分置”改革是推进农业供给侧结构性改革的重要方面, 目的是推动农业增效、农民增收。在放活农村土地经营权政策实施过程中, 过度追求增收目的行为偏向十分明显, 土地流转过程中的非绿色使用行为突出, 影响农村生态环境改善。现阶段农村土地流转期限基本限定在二轮承包期内, 为迅速取得土地收益, 部分经营权受让人在占用、使用土地过程中, 违背土地利用规律, 过度开发土壤地力, 不仅破坏农业生产结构, 还造成承包权人与经营权人矛盾。农村土地经营权转让中, 在出让人与受让人间形成流转合同关系, 权利行使受法律强制性规定和合同限制, 受让经营权后过度使用转让物的行为因违背诚信原则而构成权利滥用, 经营权出让人可依法追究受让人违约或侵权责任。但事实上, 承包人流转土地经营权后, 受让人往往会因取得一定期限经营权而获得排斥包括出让人在内的他人干涉的权利, 流转双方矛盾愈加突出。因此, 需确定经营权受让人的权利边界, 依靠经营权流转双方自行协商确定有一定困难, 需有关管理部门出台相应技术标准及行为准则指导流转行为不越界、不错位。但当前此项工作基本处于停滞状态, 以致追求短期效益最大化经营行为产生的矛盾不断激化。
4. 经营失信。
农村土地“三权分置”改革以放活经营权为核心, 目的在于:一是解除农村土地承包经营权产权价值实现过程中过度身份限制, 通过还权赋能回归其财产权本质;二是刺激农村土地资源向职业经营者集聚, 发展适度规模经营, 并通过多种形式提升农村土地流转层次与效果。因对政策中“适度规模经营”边界把握不准, 在“贪大求多”经营行为驱动下, 一旦出现经营不善, 经营权受让人从农业产业中出逃的情况时有发生, 预防与制约经营失信行为成为政策落实难点。在《2016年两办意见》中明确指出要坚持家庭经营的基础地位, 但如何理解并处理好“家庭经营”与“适度规模经营”关系需基层实务工作者深入探究, 必须明确二者非对立关系, 中央政策精神是鼓励经营权适度在农户间流转集聚, 形成以农户为基础的适度规模经济, 避免工商资本下乡可能出现的经营失信风险。国家政策鼓励土地经营权向农民专业合作社、家庭农场等新型农业经营主体集中, 本意即在于此。如何通过合理措施预防经营人失信, 特别是工商资本下乡的经营失信行为, 是放活经营权过程中必须考虑的问题, 更是实现农村土地财产权的必要保障。在操作过程中, 通过“三权分置”改革改变农村土地利用率低下的政策总体思路, 尚需建立完善的农业经营信用体系予以支撑。
三、农村土地“三权分置”改革的政策衔接建议
在中国带有明显强力推动性制度变迁特点的改革实践中, 政策引导的重要作用毋庸置疑。“三权分置”政策能否实现预期目标, 需要政府在政策推行中采取积极干预措施[10]。法律制度和中央文件精神对农村土地产权改革的设计, 最终实现效果要靠加强产权保护全方位改革, 从当前现实需要出发, 促进农村土地产权实现是关乎农村土地“三权分置”改革实施效果的核心环节。
1.构建农村土地产权交易平台。城镇化进程导致农村人口流动性大幅增加, 农村人地分离现象成为常态, 人地强依附性的小农经济发展模式成为过往形态。农村土地“三权分置”改革正是适应土地适度规模经营需要的举措, 也从根本上解放农村土地被束缚的财产权权能, 使土地产权人能够从改革中分享财产权益。农村土地财产权实现过程中面临的最大掣肘是收益权能难以在顺畅的流转渠道中实现, 夯实农村土地产权交易平台是破除价值实现制约的关键举措。
首先, 出台政策措施引导农村土地流转市场向农村土地产权交易市场转变, 将农村土地股权、抵押权等纳入市场平台运作, 促进农村土地产权价值实现。这不仅是解决当前农村土地承包经营权担保困境的重要举措, 也是实现农村土地抵押权再交易的渠道延伸。只有实现农村土地担保权通过市场实现权利变现, 才能降低农地产权流转性弱化风险, 减少金融机构融资顾虑。
其次, 发挥政策整合作用, 多元化拓展农村土地产权市场交易方式, 土地流转、托管、股份合作乃至拍卖等行为均依托产权交易平台, 防范权力寻租行为滋生。现有农村土地交易相关平台较为零散, 在不同交易方式下易产生地块“信息孤岛”现象, 人为加大产权交易风险, 必须通过政策整合交易方式, 依托不同平台, 将涉地交易行为纳入农村土地产权交易平台。
再次, 通过必要政策强制, 实现农村土地产权交易市场“过滤”功能, 强制排除不适格主体及有争议产权等进入市场参与交易, 确保“三权分置”条件下的农村土地产权交易安全。
最后, 发挥政策指导作用, 建立健全农村土地产权交易规则, 最大程度防范和调处纠纷。当前农村土地流转中的纠纷较多, 大多与流转行为不规范和流转规则不健全相关, 农村土地产权交易市场某种程度仅为交易“中介”, 与真正市场化运作尚存差距。在农村土地产权交易的政策衔接中, 须按照市场化运作方式, 建立系统流程制规则, 从交易准入、产权登记、产权交易、交易信息公开与交易纠纷调处等多方面完善规则, 全程规范交易行为, 最大程度降低交易成本并预防讼累。
2.推进农村土地产权信息化交易。“三权分置”条件下的农村土地经营权放活是在三产融合间打通阻隔, 在提高土地产出和发挥土地财产价值同时, 也存在一定交易风险, 传统安全甄别方式已不能满足产权交易的实际需要, 提高农村土地产权交易信息化程度成为当务之急。实务中, 土地流转纠纷一方面与经营人行为失信有关, 另一方面也与交易准入信息审核不全、交易动态监控不到位直接相关。发达市场往往包含较完善的中介服务机构, 同时中介服务机构的完善反作用于市场。因此, 通过政策投入, 加强农村土地产权交易信息化程度是当前“三权分置”改革中亟待解决的问题。农村土地产权交易信息化不仅限于交易参与方的供需信息上网, 更应加入必要信息甄别手段, 实现农村土地产权交易平台与工商登记、公共安全、金融信用等平台信息对接, 有效筛查交易参与人身份信息和经营记录, 先期预防经营权放活中的失信行为。
3.加强农村土地产权交易监管。因农村土地产权性质特殊, 尤其是农村土地经营权本非独立的物权形态, 与农村集体经济组织成员身份存在很强依存性, 在交易过程中必须依靠监管规制。当前亟需推行的监管政策措施主要有三项:一是准入保证金制度。为预防工商资本下乡损害农民承包利益, 有必要推行土地经营人准入保证金制度。具体制度设计思路是:下乡资本在经营农村土地前必须预缴一定比例保证金, 保证金由第三方监管机构管理, 所有权仍归经营方, 一旦出现经营人抽资撂荒损害农民利益的行为, 即可启动第三方托管资金用于补偿农民损失。二是失信行为记录制度。工商资本下乡经营失信行为必须通过相应记录制度实现约束, 建立农地经营信用平台, 将失信工商企业及法定代表人行为记录在案, 并根据失信行为确定信用评级, 据此限制其在一定期限内的行业准入, 降低交易风险。三是交易备案制度。农村土地产权交易备案制度是实现监管的重要手段, 要积极通过政策承接全程备案经营权放活后的交易信息, 成交前主要审查身份信息和信用等级, 成交过程中主要审查合同规范性, 成交后做好合同备案与资料归档。
4.加强农村土地产权保护。提升农村土地产权交易价值, 关键是建立起农民认知、认同和及时、高效的产权保护机制。无论是农村土地集体所有权还是承包经营权, 在物权体系中均处于相对弱势地位, 更遑论由权能分置产生的承包权与经营权。我国农村集体土地所有权权能弱化, 主要源于土地产权的获取是通过政治变革而非市场化制度变迁手段获得土地承包经营权, 在实际生产生活过程中极易受到行政权力干预[3]。农村土地集体所有权结构中权利主体与内容被虚置, 而农村土地承包经营权的弱势性在于过去几十年对其物权公示的方式采用了类债权的合同约定主义。即使在当今农村土地全面确权情况下, 农村土地承包经营权的弱势地位仍未改变, 原因在于脱胎于弱质农村土地集体所有权的承包经营权, 无论是权利期限、权利行使方式, 还是价值实现途径、侵权救济方式, 均不能与国有土地使用权对等, 土地确权并未从根本上改变依托于农业的农村土地承包经营权的弱质性。因此, 加强农村土地产权保护迫在眉睫, 政策上要严控风险, 尤其要在放活经营权环节加强监控。首先, 建立农业土地经营人信用等级评价体系, 在建立经营信用登记评价制度的同时, 尽快健全土地产权价值评估机构、经营人信用评估机构等第三方服务机构。其次, 全面推行农村土地融资风险保证金制度, 减少接受土地产权担保物的金融机构经营风险, 为“三权分置”后土地融资行为消减阻力。再次, 结合实际情况制定产业融合中绿色发展评价指标体系, 对发展农村副业行为实施环保评价和实时监测。最后, 在加强农村土地产权保护的公共政策形成过程中, 完善多方利益表达机制。缺少反映农民利益、平衡的政治结构, 是损害农民利益进而损害全社会利益政策出台的重要原因[4]。农村人口流动现实状态与土地资源固有配置结构冲突是现阶段农村社会矛盾主要成因之一。不同群体社会资源占有差异导致的利益表达机会不平等, 有可能使政府决策发生扭曲。必须建立多方利益表达机制和平台, 保证参与农村土地经营的各方当事人知情权、参与权与表达权的实现, 促进农村土地政策科学化, 防范农村土地“三权分置”改革推进风险, 使这一关乎农地经营多方利益的重大决策沿民主、科学与效率轨迹稳步推进。
四、结语
农村土地“三权分置”是促进农民集体土地财产权实现的改革新思路, 也是盘活农村存量闲置土地资源的重要举措之一。改革农村产权制度必须从“三权”分置并行入手, 解放农村土地产权权能。推进此项改革有赖于科学合理的政策衔接, 无论是政府管理部门, 还是农村集体组织及其成员, 均应把农村土地“三权分置”改革工作摆在农村发展方式转型发展的重要地位, 在尊重农村土地产权法律属性基础上, 通过政策衔接和产权人的行为配合, 让产权主体与利益相关方均能享受改革成果, 促进农村土地产权价值实现。
参考文献
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