四、 旧城区改建中房屋征收的程序
在行政程序日益受到重视的今天，正当程序成了一项具体行政行为合法性审查的必不可少的内容。在房屋征收领域由于征收人对程序性规定的忽视，导致房屋征收中的程序性违法问题尤为突出。
《征收补偿条例》对因旧城区改建需要实施房屋征收，规定了以下主要行政程序：纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；对征收补偿方案公布，并征求公众意见，根据公众意见进行修改；多数被征收人认为征收补偿方案不符合《征收补偿条例》规定的，组织由被征收人及公众代表参加的听证会；进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，由政府常务会议讨论决定；公告征收决定；选定评估机构进行房屋价值评估。
从立法上看，《征收补偿条例》规定的房屋征收行政程序体现了近几年法制建设的成果，获得了不少赞扬。但在行政机关具体适用《征收补偿条例》进行房屋征收的过程中却暴露出了不少问题。这些问题的原因既有程序设计上的不足，也有执行过程中的敷衍等问题。要想让旧城区改建能够真正回归“公益性”,且能够得到认可，必须要在看得见的公正--行政程序上下足功夫。既要在程序设计上敢于突破、敢于放权，在行政程序的执行上也要从严把关，落实责任，决不能让行政程序虚无化，空泛化。当前旧城区改建中房屋征收的程序不足之处主要体现在以下两个方面。
第一，决策程序没有被征收人及公众参与，不能保证决策的公正性。《征收补偿条例》的起草过程中，起草机构曾经试图通过引入居民通票的机制来决定是否需要危旧房改造。但是后来由于某种原因未被采纳，最后采取了现在的一般房屋征收由政府负责人决定，“房屋征收决定涉及被征收人数量较多时，应当经政府常务会议讨论决定”的模式。可以看出，被征收人对于其房屋是否应当被征收没有任何决定权，只能眼睁睁的看着政府拆，开发商盖，然后高价出卖，被征收人只能被动接受不一定公正的补偿，再加上众所周知的利益分配不平衡，这样的房屋征收模式是不可能令人信服的。
第二，法律规定不明确，程序设计可操作性不强。从《征收补偿条例》规定的 7 项房屋征收程序中来看，最重要的听证会程序没有明确规定举行听证会的程序，只简单规定了参加人和组织者。对于具体的听证会公告、代表的产生、听证会记录等听证会必不可少的程序，只字未提。社会稳定风险评估程序，这一具有创新意义的行政程序，政府机关更是不知道应该如何下手。
行政程序在行政法中的重视度日益提高，但还不够。行政实体上的公正的实现，过去我们靠的是政治觉悟、靠的是党性，但在新的形势下，在法治中国的大环境下，我们显然需要增加新的法治手段，以严格的行政程序来为行政实体上的合法性护航。法定的行政程序，不但要体现公正、合理的原则，同时也要保证行政程序的可操作性，不能让法定的行政程序成为毫无意义的空谈。笔者认为，房屋征收的行政程序还需要从以下几个方面进行完善：
首先，要在决策程序上扩大参与范围，弱化政府在决策中的主导地位。扩大决策程序的参与范围，需要遵循行政决策权的分配原则进行。其一，决策程序的设计应坚持公正优先、兼顾效率的原则。决策效率固然重要，但不能只盯着效率。“首长意志”式的决策效率固然很高，但首长意志中的私欲无时无刻不在决策过程中产生影响，所以“首长意志”很难保证决策的客观性、公正性、合理性。不合理、公正的效率是最大的无效率。其二，利益相关方必须拥有一定的决策权。公正的实现，要么通过对抗实现，要么通过第三方实现。一方完全说了算的决策是很难保证公正的。将自己的命运交给别人，这一定是绝大多数人都不愿意面对的制度，如果将命运交给与自己利益相冲突的另一方，那就更是灾难了。因为在房屋征收领域第三方决策并不适合，所以只有让利益相关方亲自参与决策，在对抗中实现决策的公正。即使决策结果并不能让所有人满意也能够让大多数人信服。
其次，房屋征收程序设计要公正、合理、具有可操作性。房屋征收程序设计要重点考虑以下几个方面：一是要确定方便被征收人维权的程序设计理念。
政府作为征收人，在房屋征收过程中处于强势地位。房屋征收从私法的角度上讲，可以被认为是国家对私有财产权利的“侵害”,但由于法律规定公共利益可以成为这种“侵害”排除违法的理由，公共利益就成了这种“侵害”的挡箭牌。
这种“侵害”一旦被放纵，其后果可能是破坏国家法治的根基。因此保护被征收人权利应当是房屋征收程序设计的出发点，但同时也要避免出现被征收人滥用权利，导致合法的房屋征收不能顺利进行的情况。所以既要明确被征收人的权利，同时也要设定权利期限。明确被征收人行使其权利的方式和期限，以及怠于行使其权利所导致的法律后果。二是完善相关程序制度。不论是听证会程序，还是社会稳定风险评估程序，它们都来源于我国当前正在研究发展的某些行政程序制度。听证会来源于行政听证制度，社会稳定风险评估来源于重大事项社会稳定风险评估制度，但这些行政程序制度都在摸索完善中。《征收补偿条例》把这两项制度引入，应当说是比较先进的。但这两项制度在我国的法律体系中本身就不完善，《征收补偿条例》也并没有进行完善，仅是简单提出来，这就不可避免的造成适用法律上的困境。
最后，特别应当完善房屋征收听证制度。听证制度自 1996 年被《行政处罚法》引入，特别是在 1998 年《价格法》确立了价格听证制度以后，听证会就逐渐广泛的进入了我们的生活之中。十几年间，我国在完善行政听证制度方面取得了飞速发展。2001 年国家计委制定实施《政府价格决策听证暂行办法》，2000年实施的《中华人民共和国立法法》及 2001 年国务院公布的《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》标志着我国行政立法听证制度的健全。2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》就行政许可设定及实施过程中的听证程序作了专门规定，且在听证范围、参加人及听证笔录的法律效力等方面都有了可贵的创新。
因此可以说，我们国家已经建立了在行政处罚、行政许可、行政立法、价格决策等领域比较完善的听证制度。但这些听证制度都有其各自领域的法律适用局限性，在房屋征收领域，《征收补偿条例》虽然规定“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会”,这说明国务院也希望通过听证会来监督地方政府的房屋征收行为，能使被征收人的诉求得到回馈。但由于该规定只提到了需要组织听证会，具体如何组织这个听证会却没有明确规定，这就使得本不愿意被监督的实施房屋征收的“市、县级人民政府”可以在听证会上大做文章了。笔者认为，听证会要真正实现其价值、功能，完善的听证程序是必要条件。
房屋征收补偿听证程序如何设计？笔者认为，可以在参考《立法法》、《行政处罚法》等法律规定的听证会程序基础上，结合房屋征收的特点，可以设计出比较完善的房屋征收听证会程序。房屋征收补偿听证会程序规定应当明确以下内容：听证会召集方式；听证会参加人及代表产生方式；听证会公开方式；对被征收人提出的补偿方案异议的处理方式；听证会对被征收人异议的处理结果的公开方式；听证会案卷建立。房屋征收补偿听证会与价格听证会、行政许可听证会、行政处罚听证会不同，价格听证会属于决策听证会，主要作用是民主决策；行政许可听证会、行政处罚听证会的主要作用是给予行政相对人与作出行政决定的行政机关对话的机会，听取行政相对人的辩解意见并记录在案。
房屋征收补偿听证会则侧重于公共参与、公共监督，同时也是一个征收人与被征收人交流、沟通的机会，有利于化解在房屋征收中产生的矛盾。
也许有人会认为房屋征收补偿听证会没什么大的用处，形式意义大于实际意义。但笔者认为，房屋征收补偿听证会对于房屋征收具有十分重要的意义：
首先，体现行政公开原则。行政公开在现代行政法上通常被视为一项重要的法律原则，但在我国，行政公开原则在我国法律体系中体现并落实下来还是近十几年的事，特别是 2008 年《政府信息公开条例》公布实施后，应该说在行政公开方面我们才算真正迈出了一大步。房屋征收补偿是一项系统、复杂、涉及人数众多、相关利益巨大、矛盾尖锐的行政工作。如何能确保房屋征收的顺利进行，公共利益能够得到实现？阳光行政是最好的措施。其次、有利于房屋征收补偿的公平、合法。房屋征收补偿听证会能够充分发挥民众及被征收人对政府房屋征收补偿工作的监督作用，也是被征收人维护自身权益的渠道之一，对于征收补偿的违法行为及不公平之处，可在公开举行的听证会上揭露出来，迫使政府进行改正。
