文化产业专项资金管理问题与对策
摘要：文化产业是新兴产业, 发展仍处于初级阶段, 有较强的公共产品和准公共产品属性, 专项资金的支持是重要且必要的。但是, 文化产业专项资金在管理中也存在着一些问题, 亟须提出系统全面的改进对策, 从而进一步发挥专项资金的引导和撬动作用。
关键词：文化产业; 专项资金管理; 问题; 对策;
收稿日期：2019年6月20日
Received： 2019年6月20日
一、文化产业专项资金管理中存在的问题
文化产业是一个新兴产业，专项资金管理虽已积累了一定经验，但总体上还没有形成全面系统的管理方案，甚至在部分事项上还未达成广泛共识。这就导致文化产业专项资金的管理中，在资金使用、过程监控、产出效果等方面存在以下问题：
（一）文化产业专项资金使用不够规范。
由于文化产业企业普遍规模较小，管理上不够规范，财务管理和监督制度执行不够严格，致使专项资金的使用过程不够规范。如存在超过1, 000元的现金支付情况，记账凭证的附件包括发票、合同、转账记录不一致；项目经费与日常生产性经费混用，专项资金与自筹资金未分开单独核算，没有及时进行专账核算；未按照项目计划进度支出，甚至原封未动；支出结构不合理，基础设施建设、办公耗材、差旅、工资等常规支出所占比例偏大，等等。这些问题在制约了专项资金的规范化监管和科学合理使用，导致使用绩效难以有效提升。
（二）文化产业专项资金绩效目标设置模糊。
科学合理、明确清晰的目标设置是实施绩效管理和绩效预算的前提，是确保财政资金安全、规范、有效使用的基本保证，也是质量管理和进度控制的基本手段。从资助项目的申报材料和评估情况来看，部分项目的绩效目标设置较为模糊，反映了项目单位对项目本身只有一个粗略设想的思路而缺乏详细推敲的计划，未对专项资金的使用方向和效果进行科学论证。同时，目标的缺失、模糊、片面及主观导致无法对项目的阶段性成果进行考评，无法对下一步进度进行及时有效的调整，最终导致专项资金管理处在摸索行进状态，项目效果也就不可控制，资金使用效率难以保证。
（三）专项资金引领力有待进一步加强。
当前，安排文化产业专项资金一般是从企业申报的文化产业项目中进行遴选，欠缺从某一地区文化产业发展全局的层面做好顶层设计，导致专项资金未能有效地发挥对构建区域文化产业发展格局的引领作用。比如在支持文化产业创新上，专项资金大多支持文化旅游、工艺美术、动画漫画等目前已较成熟的项目，而缺乏对整个文化产业链整合创新的引领。此外，从专项资金实际投入情况来看，目前主要侧重于直接扶持企业和项目，而对高等院校和研究机构的激励和奖励较少，不利于调动研究人员的工作积极性和原创精神，不利于区域文化产业创新服务体系的完善。
（四）政策宣传力度和政策知晓度有待提升。
文化产业的发展能带来经济、社会、生态和可持续效益，各级主管机构应通过各种有效途径加大对文化企业和机构的政策宣传力度，提升政策知晓度。目前，由于文化企业和机构数量多、分布广，有效的政策宣传途径尚在探索过程之中，造成政策宣传力度不够，政策知晓度不高，不利于提升文化企业和机构资金申报和实施的水平和效果，不利于提高专项资金使用的质量和效率。
（五）专项资金集聚效果有待进一步提高。
文化产业专项资金应遵循突出重点、集中管理、扶优扶强、整合资源的原则，重点支持文化产业大平台、大项目、大企业、大产业建设和文化品牌的培育推介及人才培养引进。但从安排情况看，各地区专项资金存在“撒芝麻盐”现象，支持项目过多造成资金分配过散，削弱了专项资金集聚效果，不利于项目单位借助专项资金实现突破创新，不利于区域文化产业资源的集聚整合。
二、完善文化产业专项资金管理对策建议
为完善文化产业专项资金管理，充分发挥其对文化产业发展的引导和撬动作用，建议针对上述问题采取如下措施：
（一）严把立项关，深入推进绩效管理。
在项目申报受理时，严格要求、认真指导项目申报单位关于项目绩效目标和节点考核目标的设定工作，对于项目绩效目标与专项总体目标没有直接联系或绩效目标、节点考核目标不具体、没量化的项目，一律不予受理。在项目申报环节可组织申报单位自愿参加专题培训，邀请专家就申报相关事宜进行辅导讲解，内容除了申报材料的规范准备之外，重点是申报项目绩效目标的科学设定，为绩效预算和全面绩效管理奠定基础。
深入推进绩效管理工作，加强对项目实施单位的引导和督促，全面落实绩效责任制，约束其规范自身财务管理、业务管理，自觉强化绩效意识和质量控制。引入常态化的绩效管理体系，指导和督促项目单位积极组织项目年度绩效自评及整改，并加强绩效运行跟踪管理，及时纠正项目实施过程中现实效益与绩效目标的偏差，保证资金使用的最佳效果。同时，开展独立的第三方绩效评估，强化绩效评估结果运用，将评估结果作为后续资金分配和项目决策的依据，不断改进和优化专项资金的管理，实现闭环管理。
（二）推进精准支持，调节资金使用方式、结构。
文化产业专项资金应着眼不同项目各自发展阶段的需求，本着精准支持的理念，推进动态化、间接化、多元化、市场化扶持，以小资金撬动大项目，满足项目多样化资金需求。一是要依据相关管理办法，明确每一年度文化产业专项资金支持方向和支持重点，做好顶层设计，做到指向精准；二是要高度重视申请报告编制、论证和审查工作，防止吹嘘拔高申请报告或故意放大投资倍数等情形，做好衡量精准；三是要变直接支持为间接支持，变单一扶持为多元扶持，加大对文化产业公共产品、公共服务和公共活动以及文化产业研发、消费等环节等支持，在资金支持上给予多元扶持优化资金使用方式，做到方式精准；四是要向重点文化产业项目、大型文化企业集团公司重点发展项目、文化产业园区和示范基地、促进文化“走出去”项目等倾斜，做好资金使用结构安排，做到分配精准。
（三）社会效益与经济效益兼顾，实现双效统一。
由于文化产品的特殊性，“双效统一”一直是文化产业专项资金使用的一条重要准绳。文化产业项目要将社会效益放在首位，努力实现经济效益和社会效益的双丰收。对实行企业化运作的文化事业单位的资助，要用于具有公益性的项目，强调社会效益的同时，应强化综合产出和经济效益的提升，一定程度上实现“造血功能”。对经营性的文化产业企业，既要充分考虑文化产业发展的“商品属性”和“经济效益”，又要特别重视文化产业的“文化属性”和“社会效益”，从多方面综合考虑出发，督促项目单位在保证社会效益的前提下，提高项目产出和经济效益。
（四）加大宣传力度，推进社会监督。
在政策宣传方面，要充分利用网络、电视广播、微信等现代化的信息手段，加大对专项资金相关政策的宣传，丰富支持项目的内容、成果展示、项目产出等广告宣传，确确实实提高政策的知晓度。同时，加强对项目申报的宣传工作，组织项目申报相关培训，让更多的文化企业与机构更加有效地享受到文化产业专项资金的支持和引导，从而更好地促进文化产业的发展壮大。
在社会监督方面，一方面要对专项资金使用安排及所支持项目内容、项目申报、实施进展、资金拨付等情况及时进行公示，促进专项资金的政策制定和资金的预算、分配、管理使用公开透明；另一方面要建立健全常态化监管机制，加强对专项资金合法合规性的监督检查，并及时公开绩效评价、绩效审计和绩效评估结果，积极接受社会监督。
（五）加强政策协同，形成政策合力。
随着我国文化产业的不断发展，文化产业企业或项目的政策需求正逐渐由资金支持转向税收、金融、土地、知识产权、专业人才等方面的支持。针对这一需求变化，要高度重视将财政与税收等政策工具整合使用，从而适应文化产业不同企业或项目的多元需求，释放政策体系整体效应。首先要优化专项资金政策，政策制定要考虑到与税收、金融、土地、知识产权、专业人才、文化市场、制定标准等方面政策加强政策协同，完善政策全方位服务能力，满足企业或项目的多样化需求；其次要综合运用政策工具，打好政策组合拳，强化政策协同推进能力，切实发挥资金补助、贷款贴息、贷款担保、绩效奖励、保费补贴等支持方式的最大效用；最后要加强各相关部门间的合作，建立定期沟通与协调机制，针对问题提方案，形成政策合力，协同推进支持项目，发挥专项资金的最大效用。
参考文献
[1]穆宝江.韩国文化产业发展的政府运作模式及其重要启示[J].行政与法, 2012 (4) .
[2] 方卫华, 周华.新政策工具与政府治理[J].中国行政管理, 2017 (10) .
[3]刘玉珠.发展文化产业需健全政策体系[J].经济杂志, 2013 (3) .
