随着体育产业对经济社会发展的影响扩大,我国体育产业政策的作用日益受到关注.近年来,国内许多学者还对中国体育产业的结构政策、组织政策、布局政策、技术政策、中介政策、政策评价等问题进行了专题研究,并取得了相关研究成果,对于促进我国体育产业发展、提高体育产业政策制定合理性及执行效果具有促进作用.同时本文通过改革开放以来若干对我国体育产业发展实践有重大( 或直接) 影响的政策法规进行比较分析认为,我国体育产业政策法规在制定与实施过程中存在着或显或隐的缺效现象,产生这些现象的原因既与政策制定者的管理水平有关,也与政策执行者自身利益密切相联系.因此,深入研究我国体育产业政策缺效的原因,对于调整和充实体育产业政策内容、提高体育产业政策法规的有效性、推动中国体育产业的规模化发展和社会化进程,具有重要的理论与实践意义.
1 产业政策作用之榷
产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的,以全产业为直接对象,通过对全产业的保护、扶植、调整和完善,直接或间接干预商品、服务等政策的总称.自从1970 年日本通产省官员在世界经济合作与发展组织( OECD) 大会上所做的《日本的产业政策》演讲中首先提出"产业政策"一词以后,对产业政策有效性的争论就一直存在.支持者认为产业政策首先有利于保护和扶持本国幼稚产业的成长,培植优势产业,使其具备与国外竞争者相抗衡的能力.其次是在市场因素发育不完善的下,竞争过度往往可能产生垄断,从而有损效率和公平,需要产业政策加以引导和约束实现资源的有效配置.再次是通过制定产业发展的扶持政策和确定优先发展的产业,吸取发达国家的经验教训,在短时期内赶超先进发达国家.二战后日本通过运用产业政策,实现了经济的高速增长就是一个成功的例子.反对者认为产业政策局限的理由在于: 一是市场和政府都并非万能,产业政策是政府对市场机制作用的扭曲和抑制,干扰了市场机制功能的正常发挥.尤其是政府的设租倾向经常导致市场寻租行为,产业政策的实施效果弊大于利.二是产业政策往往落后于经济环境的变化,由于信息收集十分有限,当政府针对市场某一问题准备干预的时候,市场可能又出现了新的变化,因此产业政策的制定及其实施效果具有较大的不确定性.三是产业政策的实施是政府对社会资源的重新配置,这种由于产业政策造成的差别待遇最终将导致行业之间的不公平竞争,并且对可能出现的政策失效无法追究责任者.
对于产业政策的使用,不同的国家存在着明显的价值尺度.以日本为代表奉行是政府主导的赶超型产业政策( 即"有形之手") .其依据是后发国家要在较短的时间内赶上和超过发达国家,必须利用政府的力量,通过对市场机制的"重点扶持",实现国家产业的超常规发展.而以美国、德国为代表的发达国家,则主要通过市场机制的自我调整功能引领产业的发展( 即"无形之手") ,只有在市场竞争中出现问题时,才会有针对性地为解决这些问题而采用相应的政策,是一种典型的后发性的、补救性的产业政策.
2 我国体育产业政策的价值取向
美国着名的科尔尼管理咨询公司( A. T. Kearney) 的研究人员1990 年对53 个国家24 个行业共135000 收购和兼并企业案例进行了13 年的跟踪调查,研究结果表明产业的发展过程都是遵循 S 形的演进曲线实现整合,每个产业的演进发展需要经历四个阶段.第一阶段是初创阶段,其特征表现为市场集中度极低,市场进入门槛也低,但具有良好的市场发展前景.第二阶段是规模化阶段,该阶段表现为产业规模不断扩大,市场集中度逐步接近 50%,众多中小企业受到被兼并或收购的威胁.第三阶段是集聚阶段,随着产业内企业数量逐渐变少,市场结构呈现寡头垄断特征.第四阶段是平衡和联盟阶段,大企业结成产业联盟,市场集中度接近 70 ~90%,产业规模在高位运行.规模经济和范围经济是科尔尼的产业演进理论的重要内容,产业的发展首先必须经过规模化阶段,通过量的积累使产业迅速集聚,形成龙头产业,引领整个产业规模和层次的发展.
我国体育产业起步于二十世纪80 年代中期,上世纪 90 年代职业体育的兴起有力地推动体育产业的市场化发展进程.二十一世纪以后小康社会建设和《全民健身条例》的实施对群众性体育健身娱乐活动的内容、形式、场地设施提出新的更高要求.
2010 年国家体育总局的统计数据显示,2006 年、2007 年、2008年我国体育及相关产业所创造的增加值分别占 GDP 的0. 46% 、0. 49% 和 0. 52% ( 测算数据)[4],呈逐年稳步增长趋势.但体育产业的发展存在二个主要问题: 一是对国民经济的贡献比较小,增加值占 GDP 比例长期在 0. 5% 左右徘徊,与欧美发达国家的美国 2. 4% ( 1999 年) 、英国 1. 8% ( 2000 年) 、法国1.09%( 1995 年) 、瑞士 3. 37% ( 1995 年)[5]相比差距甚远,总体而言中国体育产业仍处于初创阶段.二是体育服务业( 主体产业) 所占比重太低.以 2007 年为例,体育服务业的增加值仅占当年体育产业总值的 16. 73%,较严重地制约了中国体育产业的发展规模.
我国体育产业的发展起点不同于欧美发达国家,在经济实力、社会历史背景、文化传统、市场体制、体育消费习惯等方面与欧美发达国家存在着明显差异,推动体育产业发展的模式和手段必然有所区别.特别是在当前中国正处于社会主义市场经济的初级阶段,体育产业政策的制定需要根据中国体育产业的发展实践与国外产业的成功经验相结合,主要政策手段重点要促进体育产业规模发展.包括: 第一,明确体育产业的主导产业.当前国内学者比较一致认为体育竞赛表演业和体育健身娱业是体育产业的龙头产业,但龙头产业并一定是主导产业.发展体育健身娱乐业和竞赛表演业的重要物质基础是体育场馆业,其发展规模和功能发挥对相关产业具有明显的前向、后向和侧向主导作用.因此,必须大力发展公共体育设施,加快推动体育场馆向社会开放,发展壮大体育健身娱市场规模.第二,细化政策法规条例,促进体育产业规模发展.2008年以后国务院和国家体育总局相继出台促进体育产业发展的专项指导政策,例如国务院的《关于加快发展体育产业的指导意见》、国家体育总局的《体育产业"十二五"规划》等,但一直未见相关实施细则,直接影响了政策法规的实施效果.第三,当前体育产业政策主要围绕体育场馆、体育培训和体育市场管理而制定,职业体育和体育中介等方面的政策法规鲜有出台,由于管办不分、产权不清、权限不明等制度的缺失导致中国职业体育的发展长期处于低度均衡状态,产业远没有达到应有的发展规模[6],与科尔尼产业演进理论中的集聚阶段相距甚远.
3 我国体育产业政策缺效原因的多维分析
3. 1 产业政策的不合理性、多变性和非可行性,是产业政策缺
效的根本原因合理性是指政策的制定必须从产业发展的实际出发,符合产业发展的客观规律和趋势; 持续性是指使信息接收主体的反映符合政府的合理预期,政策效果明显; 可行性是指政策的设计要充分考虑执行的外部条件和环境,具有明确的实施措施和操作方式.如果政策不能满足这三个条件,政策的制定和传导执行就会发生问题,接收者对政策感到扑朔迷离,必然影响产业的正常发展.例如,1993 年原国家体委颁布实施《社会体育指导员技术等级制度》,在第十三条对社会体育指导员从事社会体育工作做了4 点明确规定: ( 1) 义务从事社会体育的指导工作.( 2) 可以开展体育技能传授、锻炼指导、组织管理以及体育表演、体育咨询等的有偿服务,并可按照相应的技术等级称号收取不同的报报酬.( 3) 在取得当体育行政部门颁发的许可证,并经当地工商行政管理部门注册后,可以开展经营性体育活动.( 4) 可以应聘到机关、企事业单位和社会团体担任社会体育指导工作.这4 点规定中只有第一点指出社会体育指导员有义务从事社会体育的指导工作,其余3 点都是指有偿的社会体育指导工作.那么,社会体育指导员的工作到底是义务的还是有偿的,概念相当混乱,使人无所适从,表现为政策设计的不合理性.2011 年国家体育总局又公布《社会体育指导员管理办法》,明确社会体育指导员是指不以收取报酬为目的全民健身志愿服务人员,又表现政策不持续性.2011年编制的《体育事业"十二五"规划》中提出在"十二五"期间获得社会体育指导员技术等级证书的人数达到100 万人以上,获得社会体育指导员国家职业资格证书的人数达到10 万人以上.社会体育指导员队伍不可谓不强大,但由于政策的不合理和不连续性使到真正从事社会体育指导员职业的人数,或是能够在全民健身体育活动中发挥作用的人数有多少,是我们需要反思的事实.此乃政策的非可行性.
3. 2 多种利益博弈,是产业政策缺效的重要原因
一定的产业政策必须由一定的政策执行主体来实施,因此,执行主体及其行为方式是产业政策得以有效执行的重要因素.就我国而言,体育产业政策的执行主体主要是地方政府,当地方政府与中央政府之间利益取向不一致的时候,必然导致有关产业政策信息传递的不完全、失真甚至扭曲.例如,国务院颁布的《全民健身条例》、《全民健身计划( 2011 -2015 年) 》和国务院多个直属部门共同制定的《全国学校体育场馆向社会开放试点工作方案》、《体育事业"十二五"规划》等诸多政策法规都把学校体育场馆向社会开放作为重要内容,但在实践工作中地方政府和学校的利益直接影响了政策的有效实施,个别地方甚至出现在学校建设青少年体育俱乐部即为学校体育场馆向社会开放的体现,这样可以兼顾到各种群体的利益.其实这种做法有悖于政策制定的初衷,它与学校体育场馆向社会开放的政策目的、路径、手段、服务范围、重点内容、受益群体、作用效果等要求存在本质上的区别.正如国内有学者指出,中央政府的产业政策能否有效执行,能否取得良好的绩效,除了政策本身的合理之外,重要的一点还在于该产业政策的执行对地方政府收益和成本的比较,只有当地方政府执行产业政策的利益大于成本时,产业政策才能得到有效执行; 反之,产业政策的实施就会受到阻碍.
3. 3 政府的管理能力和水平,是产业政策缺效的基本原因.
体育产品的本质特性表现为体育产品属于非生存消费产品,而是提高人民生活质量的消费品.从体育产品的基本属性考察,体育产品又具有产业属性、服务产品属性、社会公益性和市场经营性的特点,从而构成我国体育产业的整体发展体系.
因此,现阶段对于推动我国体育产业的发展,政府应该用行政手段还是用经济和市场手段,必须根据实际情况进行动态分析.在市场化进程的不同阶段,政府作用的范围和手段也不可能相同.中国的基本国情、体育服务产品的特性、体育的有效需求、体育产业各行业发展不平衡等特点决定了体育产业的整体发展需要政府主导; 对于公共体育服务,政府应该加大政策扶持,创新供给模式,为社会提供更多的公共体育设施和服务,促进全民健身体育活动开展,不断满足人民群众日益增长的物质和文化体育的需要; 而对于职业体育市场、体育中介市场、体育健身娱乐市场等市场要素已经相对发育的行业,政府应该逐步退出干预,管办分离,放松管制,加快市场体制建设和法律法规建设,规范法人治理结构,促进体育市场的有效竞争和规模发展; 在政府制定的体育产业发展规划中,确定优先和重点发展行业,并运用多种行政的和经济的手段直接推进规划目标的实现.实践证明,从计划体制向市场体制转型过程中,中国体育产业的规模发展和社会效益的提高,不仅取决于政府对体育产业经济功能和社会作用的正确认识,而且更重要的是政府政策制定的管理水平和创新能力的提高.
3. 4 二元经济结构和消费观念,是产业政策缺效的客观原因
我国体育产业的发展速度和规模受到许多因素的影响,其中有效需求是最主重要因素之一.有效需求是指具有体育消费愿望并且具有实际体育消费能力的消费者群体的大小.当前制约中国体育产业有效需求水平的因素主要来自于二个方面: 一是中国社会传统的二元结构( 城乡之间) 与经济结构调整过程中形成新的二元结构( 东西部之间) 客观存在的巨大差异,造成全国总人口中具有实际体育消费愿望和消费能力的人口比例长期在低位徘徊.二是中国正处在工业化加速发展时期,中低收入阶层居民的消费热点主要集中在高额耐用消费品,体育消费并非消费主流,有效需求明显不足.美国着名发展经济学家钱纳里等人的实证研究成果表明,在人均国民生产总值为1000 美元时,世界各国居民消费总额占国内生产总值的份额一般为 61%.根据国家统计局统计,2007 年我国人均GDP 首次超过 2000 美元,而 2007 年社会居民消费额占 GDP的比重反而下降,仅有 36%左右.
中国传统社会长期自给自足经济所形成的"量入为出,略有盈余"和"先挣钱,后消费"的消费价值观大大降低人们对消费的需求,体育消费作为提高生活质量的消费更加难以在人们的消费结构中占据重要位置.为此,政府在制定体育产业发展战略和规划目标的时候,必须针对中国经区域济社会发展不平衡和体育产业发展实践的特点,通过提供更多的公共体育产品推动全民健身体育活动的开展,以差异性体育服务产品满足不同群体、不同阶层的体育消费需求,促进体育消费热点形成.
4 结束语
产业政策是由政策主体、政策对象、执行机构、实施手段、功能目标等要素构成.政府产业政策目标能否实现,有赖于政策主体和政策客体的相互作用和相互融合.因此,对产业政策有效性的评价,不同研究视角存在着相异的评价标准.例如生产力标准、效益标准、效率标准、公平标准、投入产出标准、公正标准、政策回应度标准、综合效益标准、"帕累托最优标准"等.
世界各国产业发展实践表明,产业政策的基础作用是客观存在的,产业政策的失误或缺效不能等同于产业政策无效.诞生于经济体制转轨时期、带有计划经济色彩的体育产业政策在社会主义市场经济初级阶段的作用发挥,其有效性评价必然同样存在着中国式的体制困惑.根据科尔尼产业演进理论的阶段划分,当前我国体育产业正处于向规模化发展阶段,对体育产业政策有效性评价的基本标准只能是产业的发展规模.
判断我国体育产业政策有效性,不仅在于体育产业政策制定的合理性和可行性,而且同等重要的是能否对推动我国体育产业规模化发展具有鲜明的导向作用.并且运用各种手段识别出影响体育产业政策实施效果的成因,强化和推广具有正面导向作用的产业政策,调整和终止带有负面导向作用的产业政策.我国体育产业政策的得失成败,并非以某些集团利益的增减为标志,而是以能否推动社会全面进步作为核心标准.
从1983 年开始要求体育场馆进行"以体为主,多种经营"为开端,到2009 年《全民健身条例》的实施; 从1995 年《体育产业发展纲要( 1995 ― 2010 年) 》的制定,到 2010 年《关于加快发展体育产业的指导意见》的发布,无不体现了政府政策对体育产业发展的正面导向作用.通过体育消费市场的培育,引导出政府发展理念与人民群众生活观念转变的互动; 通过推动运动项目职业联赛,引导出政府行为与市场行为的互动; 通过全民健身体育活动的全面展开,引导出中央政府顶层设计与地方政府发展规划的互动.这些,将对我国体育产业的规模化发展和社会化进程产生深远的影响.
参考文献:
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