第 3 章 杭州市城市河道养护管理存在问题
随着生态文明和“美丽杭州”建设的深入开展，近几年以来，杭州市致力于城市河道的建设和管理，投入了大量人力、物力和财力，也取得了明显的成效。但是由于城市河道的水污染依然严重，不断为城市河道养护管理工作增加难度。
同时在水质改善、保洁管养、社会参与等养护管理手段和经验的缺乏，养护管理市场化工作起步不久，完善的运行机制尚未建立，专项经费等保障不力，都为杭州市城市河道养护管理部门带来了不小的难题。而如何在改善城市河道水环境的同时，进一步克服现状困难，逐步提升城市河道养护管理水平，成为了当前必须面对的重大课题。
3.1 河道水质不容乐观
由于河道整治是滚动进行，建设与管理共存、相互影响，而且由于大市政配套、地理环境、地块改造、偷排漏排等问题的影响，沿线污水直排入河现象依然存在；受钱塘江水位、透明度、含氯度等源水品质的影响，引水保证率不高，制约了引配水量的提高和优质水源的引入，加之配水设施布局不合理，配水量在时间与空间上分布不均衡；部分河道淤积严重，局部地段仍有阻水瓶颈。种种原因造成城市河道水质总体不容乐观，目前仍有60%以上为劣Ⅴ类，给城市河道的养护管理增加了较大的难度。
3.1.1 大市政管网尚不健全
目前杭州市城市污水管网运行处在饱和状态，污水处理设施能力不足，即使城市道路管网建成后，由于污水提升泵站等设施建设滞后，导致建设工程未发挥其应有作用；部分城中村拆迁进度缓慢，生活污水直排入河；城市有机更新快速发展，部分地区大市政污水设施不配套，导致污水“无管可纳”甚至偷排避纳，外部大市政污水管网、泵站尚未配套建设到位成为制约截污纳管、污水收集的主要原因。如江干区的彭埠、笕桥、九堡区域，拱墅区半山、康桥区域，西湖区三墩、之江区域等，这些单位区块涉及河道均有污水因无法纳管而直排入河的现象。
3.1.2 未整治和断头河亟需整治建设
杭州市河网纵横交错，但由于修路、造桥、土地开发建设等活动造成许多河道被填埋、隔断，成为“断头河”,致使河网水系不能联网成片，导致水流不畅，水体自净能力下降，水质由腐成臭。①全市470条城市河道中，尚有半数以上属于未整治河道，绕城公路内尚有36条断头河，这些问题都加大了城市河道水质改善难度。
3.1.3 初期雨水污染严重
杭州市排水管道坡度平缓，管内流速较慢，晴天时，城市的粉尘、污垢、部分路面垃圾、沿街餐饮店随意倾倒的油污潲水、施工、路面清洗水污物全部沉积于雨水管内，一到雨天，初期雨水将这些污染物一并带出管道，排入河道，严重影响河道水质。
3.1.4 违章排水行为频发
沿河建筑工地违章排水行为：由于建筑工地有专业的施工队伍，且工期较长，向河道违章排放泥浆等违章行为具有一定的隐密性和反复性。八小行业违章排水行为，区域业态调整相关部门只备案不审批，排污许可证批后监管滞后，部分八小行业店家污水管错接、混接、乱接、沿街餐饮店违章倾倒油污潲水等行为无法得到有效监管，同时初期雨水、阳台废水及农村污水等尚无明确政策法规予以监管，导致污水偷排入河现象屡禁不止。
3.1.5 污水管网长效管理工作尚待加强
杭州市管道养护管理总体上采用了以人工为主的养护管理手段，人工清掏雨水口、雨水井，使用毛竹片清疏支管，对于大型雨水管道（河道水位高于管顶标高）清疏能力特别不足，机械化设备与机械化养护管理率与各城市相比明显落后，各城区及水务集团虽已配备机械化养护管理设备，但总体数量十分有限，只有冲洗车、真空吸泥车15台，机械化水平较低，这与杭州市现有1000多公里的市政排水设施量不相匹配，对设施的养护管理质量和养护管理效率十分不利。
区级污水管网特别是小区内污水管网长效管理工作责任主体不明确，长效养护管理难以落实，管网老化、破损、错接、乱接问题屡有发生，导致河道污染源重复出现，工程项目重复实施，且效果不甚理想。
3.2 养护管理难度增大
3.2.1 管理任务急剧膨胀
管理内容除了传统的水质量管理、防汛安全管理外，增添了大量的水景观管理、水文化管理内容；管理对象也从对物的养护管理为主基础上，增添了大量对人和水质的综合养护管理内容。管理范围从过去的18条城市河道的管理扩展至绕城公路以内470条，管理数量数十倍增加，管理范围大幅提高，管理对象也急剧增加，河道管理进入“点多面广”的时代。
3.2.2 社会参与程度不够
水环境保护是一项全社会的责任又是一项公益性很强的事业，需要全社会的共同参与，目前市民普遍对水环境的保护意识不强，水法律观念淡薄，爱河护河意识亟待加强，市民百姓广泛参与的社会化养护管理局面尚未形成。在城市河道周边特别是人流较为密集、基础设施已相对完善的中心区域，实施管网清疏、设施维修等养护管理专项工程时，周边居民、商家抵触情绪强烈，使得推进难度加大。同时市民的水环境保护主体作用没有充分发挥，缺乏主人翁意识，具体表现在：社会参与管理的机制不全；社会参与管理的队伍建设不强；社会参与管理的宣传不多；社会参与管理的途径还不广，载体还不够丰富。例如邻避效应：城市河道的一些不文明行为（捕鱼洗涤、倾倒垃圾、违章排水等），城市河道沿线居民和商家既是受害者又是施害者。
3.2.3 养护管理经费存在缺口
杭州市城市河道保洁养护管理经费定额自2009年年底颁布实施，距今已有6年之久，时间跨度较长且与现行的城市河道的养护管理技术要求存有脱节，如城市河道栏杆设施无定额依据，导致维护修补需要通过专项形式予以解决；城市河道新增生态设施大部分已过维保期，却无养护管理定额标准可供参考；闸泵站设施养护管理经费则按用工、维护、耗电等内容测算维护运行费用，缺乏科学性和合理性。综上所述，城市河道养护管理定额主要存在两方面的问题：
一是早期制定的养护管理定额标准偏低，已不能满足现在综合管养的实际需求；二是养护管理定额内容缺失，导致有管养需求，却无经费支撑，使得现阶段的养护管理陷入十分被动的局面。若未对城市河道养护管理定额内容及时进行调整，势必将造成杭州市城市河道养护管理经费缺口越增越大，长此已久将给杭州市城市河道养护管理工作的开展带来不利影响。
3.2.4 河道清淤效率不高
城市河道清淤的目的是为了解决河道淤积问题，对打通防汛配水通道、改善河道水质都具有重要意义。目前因技术、资金、管理、规划等原因还存在诸多局限：一方面在河道的淤泥清除工艺中，当前大部分采用的是常用的传统挖掘式清淤或者泥浆泵清淤为主。挖掘式清淤的缺点是控制精度不高，上层浮泥和中层淤泥清理不彻底，大量悬浮状污染物泄漏，施工时泥浆上翻对水体污染很严重，且底层泥的超挖量大，破坏河底硬土，对河道水体生态环境破坏较大；而泥浆泵清淤对河底固状垃圾无法清除，泥浆量大，且施工时需断流抽干，河底淤泥裸露，散发臭味，影响河道通航及配水等功能。传统的清淤方式在清淤时的效率、对环境的影响程度、清淤后的效果等方面都较难达到城市河道新的清淤工作要求。另一方面城市发展带来的大量工业废水和生活污水，由于早期的城市污水管网建设不完善，许多污染物尤其是生活废水无法纳入城市污水管网，大量的污染物直接被排入河道、河道建筑垃圾遗留、沿线泥浆偷排等行为导致河道清淤改善水质的效果不佳。
3.2.5 生态治理管理困难
目前河道生态治理短期内对城市河道水质改善发挥着重要作用，但从长效的管理维护过程中还存在着一些问题：一是项目养护管理工作跟进困难。目前随着生态治理项目施工质保期的结束，河道生态治理设施进入日常管理和养护管理阶段，但是由于日常的管理和养护管理缺乏经费支持，养护管理工作仅仅停留在日常的打捞和保洁，影响了生态治理日常养护管理阶段的治理效果。二是各城区项目管理技术人员欠缺。城市河道生态治理项目的实施开展需要各城区有专业技术人员进行专业的养护管理，但是目前各城区项目实施管理人员欠缺较多，尤其是了解河道生态治理的专业人员欠缺严重，所有河道设施改善项目混合管理，甚至河道养护管理与设施改善项目全部混合管理现象普遍存在。三是外部动态变化影响了部分项目的实施效果。城市河道的排水口处于动态变化过程中，在实施了生态治理项目后，由于部分河道排水口增加，违法违章污水、泥浆等的突发排放，影响了生态治理的效果。
3.3 养护管理市场不健全
3.3.1 企业综合能力不足
杭州城市河道设施高标准、一体化养护管理作业，对养护管理企业的综合能力提出了很高的要求。河道设施养护管理项目内容丰富，包括河道（河面、河岸）保洁，主体设施（护岸、挡墙、河床、慢行系统设施）维护，绿化及城市家具等附属设施的养护管理维护，有的还包括闸站、在线监测设施的运行维护等，不同项目之间的技术门类各不相同。市场上现有的养护管理企业从业背景较为单一，大都只从事过市政养护管理、绿化养护管理、环卫保洁中的一种或两种养护管理服务，对城市河道养护管理工作特性认识不到位，有些企业还停留在打捞保洁的初级阶段，在人员投入、机具配置、技术培训、规范管理方面存在不足，综合养护管理能力亟待增强，如水生植物养护管理、水生态工程维护这些新领域的技术手段非常缺乏。调研中发现养护管理企业内部管理仍显粗放，管理力量并没有按照要求足量配置，有些企业存在一套管理班子（一名项目经理、若干技术人员）同时管理五、六个河道养护管理项目的现象，在管理部门出台养护管理规范和考核细则后，很多企业并没有细化相应标准，制订符合实际的作业流程、操作手册、内部管理规范、奖惩措施，影响作业效率和养护管理质量。
3.3.2 招投标程序须完善
一是最低价中标隐患。河道养护管理招投标实行最低价中标，因无最低限价，目前中标价有越来越低的趋势，势必伤害到养护管理服务的品质，不利于养护管理市场的培育壮大。二是中小企业难入围。杭州市河道养护管理行业起步不久，有经验的企业还不多，目前的评标细则对企业从业经历作了一定要求，如具备5-10年河道养护管理经验等，符合的企业数量不多，一些中小企业难以中标，失去了和大型企业竞争的机会。
3.3.3 养护管理定额不适实际
目前杭州市城市河道养护资金标准仍处于2008年的标准水平，其中河面保洁均价约为2.5元/平方米·年，河道巡查均价约为1572元/公里·年，绿化保洁均价约为9.71元/平方米·年。与实际养护管理作业的高标准要求不相匹配，有些项目没有列支，比如水生植物和水生态工程设施的养护管理等常态化作业，或节庆迎检、应急保障等短时集中大量人力物力的应急工作（据不完全统计，此类应急保障任务已占到全年养护管理工作量1/4 以上），定额中均未体现；有些标准设定过高，如“1名保洁员负责20公里长度的保洁范围”,实际作业难以达到；此外，随着今后城市河道养护管理作业各工种人员专业化、职业化和设施装备机械化要求的提升，对养护管理定额配套提升的需求更显迫切。
3.3.4 作业机械化程度低
城市河道养护管理是一项综合性、专业性较强的工作，但养护管理作业机械化程度不高，与其他行业相较差距明显。环卫、市政、绿化等行业更加重视养护管理作业设施设备改造提升，行业协会每年组织管养单位观摩了解国内外新工艺、新设备，或组织企业针对某些养护管理作业难点，量身定制专用的机具设备。在财政的补贴政策下，管养单位积极引进更新养护管理机械设备，加快了这些行业的作业机具和养护管理技术的更新，不仅提高了作业效率，同时也提升了养护管理队伍的作业形象。反观河道养护管理保洁，仍以人工打捞船、竹竿网兜、手推车这些传统工具为主，养护管理面积大，作业效率却很低。例如，目前河道慢行系统路面大量采用环保舒适的透水沥青工艺，由于养护管理企业普遍缺少透水沥青路面专用清洗设备，对它的保养维护就成了棘手难题。河道养护管理队伍装备陈旧、技能低下、机械化作业率低的现状，不仅与高标准养护管理要求不相适应，也不利于提升杭州城市河道养护管理整体形象。
3.3.5 进退机制不够健全
对企业的资质要求与河道养护管理特点不相匹配，招标文件套用了绿化、市政类建设项目的工程建设资质要求，难以体现城市河道养护管理和一体化作业的特性，一些中标企业虽然在工程建设领域积累了一定经验，但还不具备河道养护管理所要求的绿化养护管理、市政维护、环卫保洁等方面的综合养护管理能力，如果不调整招标资质要求，不利于引导企业完善作业能力，提升自身水平。
缺少市场准入退出机制，市场秩序无法保证。对于那些投机取巧、不讲诚信、不规范作业、养护管理质量较差的企业，若没有一定的制约手段，不能及时将其清退出场，会阻碍到城市河道养护管理市场长远的健康发展。
