摘要：文章研究了新食品安全法实施后, 检验检疫机构、进出口企业和第三方机构在食品进出口中存在的问题, 并探讨了相应的对策。检验检疫机构只有在调整自身监管模式, 转变监管重心的同时, 引导进出口企业完善内部管理体系, 履行企业主体责任, 同时完善制度, 促进第三方机构的健康发展, 才能形成推动食品安全的强大合力。
关键词：新食品安全法; 检验检疫机构; 进出口企业; 第三方机构; 对策;
0 引言
“民以食为天, 食以安为先”, 食品安全长期以来一直是广大人民群众最关心的问题之一, 在此背景下, 新食品安全法经过三次易稿, 已于2015年10月1日正式实施。新食品安全法对旧法进行了大范围的补充和修改, 使其覆盖面更广, 阐述更深入, 违法成本也更高。新食品安全法实施一周年来, 促进了食品贸易的健康发展, 以安全性广受社会各界关注的奶粉为例, 2016年上半年进口量同比增长18.54%[1]。然而, 新食品安全法在保障食品安全的同时也对食品进出口相关各方提出了新的挑战, 如果对新食品安全法学习不深入, 理解不全面, 势必在执行中产生偏差, 无法适应食品安全监管模式转变的新常态。
1 检验检疫机构易进入“越位”和“失位”的误区
1.1 出口食品监管模式亟待调整
近年来, 我国出口食品总体质量水平不断提升, 基本未发生系统性、区域性风险。但旧食品安全法第六十八条规定, 出口食品由出入境检验检疫机构进行监督、抽检, 海关凭出入境检验检疫机构签发的通关证明放行。而新法第九十九条则要求出口食品生产企业应当保证其出口食品符合进口国或地区的标准或者合同要求, 明确规定了企业对其产品的主体责任。在此大背景下, 如果检验检疫人员对新法的理解不到位, 就很容易在履职中进入“越位”的误区。以出口食品检验为例, 由于企业数量众多, 产品种类繁杂, 传统的抽样方式容易导致撒芝麻式的走过场、走流程, 难以发现企业的质量安全隐患。在这过程中检验检疫机构无形中做了本应由企业质检员完成的工作, 既充当了产品合格判定的“裁判员”, 又充当了产品生产验收的“运动员”, 混淆了企业的主体责任和官方的监管责任。这一监管模式不但耗费了大量人力、物力和财力, 浪费了宝贵的行政资源, 而且由于缺乏监管重点, 导致无法抓住产生问题的源头从而做到有的放矢, 出口产品仍然存在着一定的隐患。
1.2 进口食品监管重心亟待转变
随着进口食品范围和数量的不断增加, 检验检疫机构也面临着极大的挑战。虽然进口食品的监管已一改过去单一的口岸批批检验, 取而代之的是风险分析、分类管理等新方法, 但由于各地起步时间不一, 食品安全监测与风险、危机预警的作用有限, 尚不能对进口食品实施有效的监管。新食品安全法第九十五条规定境外发生的食品安全事件可能对我国境内造成影响, 或者在进口食品、食品添加剂、食品相关产品中发现严重食品安全问题的, 国家出入境检验检疫部门应当及时采取风险预警或者控制措施。食品安全事故相关信息的监测与风险、危机预警有助于确保对事故的及时识别和有效应对, 但目前该预警系统存在信息交流体系不完善, 难以保证及时搜取到足够的信息, 对于其他地区的食品安全信息获取也有滞后性;同时我国缺乏统一机构对食品安全方面的大量信息进行汇总发布。我国当前的突发事件应急管理体系仍然过多注重事件发生后的快速反应, 扮演“消防员”的角色, 而忽略了对事前的防范, 不重视用于发掘突发事件苗头的监测和预警分析手段。
2 企业对新食品安全法重视不足, 影响了其生存和发展
2.1 触碰法律红线或使企业面临更加严厉的处罚
与旧法相比, 新食品安全法在总则中, 明确规定了食品生产经营者对其产品的安全负责, 即明确了企业的主体责任, 并在之后的章节中对如何履行主体责任作了更加细化的要求, 具体包括食品安全管理制度的健全、经营过程的风险控制及食品安全问题的自查和报告。但是, 部分食品进出口企业, 甚至是规模较大, 经营时间较长的企业片面地认为企业长期以来能从小到大不断发展壮大, 积累下来的经验准错不了, 原先没有书面成文的安全管理体系也照样发展, 并理所当然的认为只要把产品卖出去了, 就算是“万事大吉”了, 万一遇到问题, 大不了就罚点钱。
诚然, 经验可以让企业在经营中少走弯路, 达到事半功倍的效果, 然而经验也是把双刃剑, 因此吃亏的企业也不在少数。新食品安全法较旧法在民事赔偿、行政处罚乃至刑事处罚方面的力度明显加大, 违法生产经营食品的最高可处罚金数额由原先货值的10倍大幅度提高至货值30倍, 这一规定明显提高了企业的违法成本, 企业可能仅仅因为一次抱有侥幸心理的违法行为而付出破产倒闭的代价, 并可能由于被吊销食品生产许可证而导致行业禁入, 而相关责任人员甚至面临被追究刑事责任的严重后果。
2.2 管理体系不完善或导致企业无法有效规避风险
随着食品产业的发展, 从业企业日渐增多, 但部分中小企业由于人员流动性大, 同时抱着只顾眼前利益, 急功近利的心态, 错误的认为建立完善食品安全追溯体系并不能带来产品销量的增加和企业利润的增长, 觉得这是一项无足轻重的工作, 认为只要不是为了追求利润而故意违法就不会出什么大问题。新食品安全法明确要求食品生产经营者建立食品安全追溯体系, 保证食品可追溯。但是, 部分企业常常为了应付监管部门的检查而“临时抱佛脚”, 做些不完整、无法有效溯源的书面记录, 这样的做法不仅将影响其作为产品质量主体的责任担当, 同时也给企业生存发展埋下隐患。由于不少食品的供应链涉及种植养殖、食品生产、流通以及最终消费等多个环节, 而我国不同地区、不同产业的发展极为不平衡, 供应链中的部分环节不可避免以小作坊等为主, 存在从业者数量大, 素质、道德参差不齐的现状, 食品经营者在不知情的状态下发生食品安全问题的风险不容忽视。在此情况下, 如果处罚所有食品安全问题时不问青红皂白地搞“一刀切”, 势必导致对部分制度规范且经营诚信企业的不公平。因此, 新食品安全法第一百三十六条新增条款在充分考虑我国食品生产现状的情况下明确规定了食品经营者如果履行了进货查验等义务, 有充分证据证明其不知道所采购的食品不符合食品安全标准, 并能如实说明其进货来源的, 可以免予处罚。不过, 这条新规并不是所有企业的“免死金牌”, 如果企业未能在日常经营中未雨绸缪, 健全食品安全追溯体系并完善进出货查验记录, 便无法在食品安全问题发生时理清供应链中各个生产环节的责任, 准确追溯问题的相关责任方, 从而证明其企业自身的行为满足豁免条款, 规避相关责任和处罚。
供应链长是进口食品的重要特征, 境外出口商和境外生产企业由于未在中国国境内注册登记并从事生产经营活动, 我国的食品安全法对其并无直接的约束力, 只能通过对国内的进口商进行规范从而达到监督管理的目的。新食品安全法第九十四条明确规定进口商应当建立境外出口商、境外生产企业审核制度, 审核不合格的, 不得进口。发现进口食品不符合我国食品安全国家标准或者有证据证明可能危害人体健康的, 进口商应当立即停止进口, 并依法召回。然而, 目前部分进口商对外商的要求却不明确, 原因主要包括以下四个方面:一、部分进口商管理体系不完善, 缺少严格的供货商审核制度;二、部分国人仍存在崇洋媚外的心理, 认为国外的食品质量肯定不会出问题;三、部分规模较小的进口商在与大型境外出口商和生产企业的贸易中处于弱势地位, 缺少话语权;四、国内和国外的中间商层级较多, 且变动较频繁, 导致信息沟通不畅。然而, 由于不同国家和地区的食品安全标准存在部分不一致的地方, 符合国外标准的食品未必能达到我国标准的要求, 进口商如果对此情况没有足够的重视, 对境外出口商、境外生产企业的制度进行审核, 对其产品进行抽查检验, 势必因进口产品被退运、销毁或召回而承担不必要的损失。
3 第三方机构的发展潜力与现状间存在矛盾
3.1 新食品安全法实施催生巨大的第三方服务市场
新食品安全法相比旧法更加强调企业对其生产经营产品的主体责任, 例如新增条款第四十二条明确要求食品生产经营者建立食品安全追溯体系, 并鼓励其采用信息化手段采集、留存生产经营信息。与传统的书面记录台账相比, 信息化手段建立的追溯体系能更加快捷、有效的实现食品源头追溯的目的, 例如目前比较成熟的超频射频识别技术, 便可以在无人工干预的前提下实现从农场到消费者全流程对食品的追踪, 有效解决了人为更改记录的漏洞, 确保了溯源证据链的真实有效[2]。此外, 新增条款第九十二条明确规定进口食品、食品添加剂应当按照检验检疫部门的要求随附合格证明材料, 而产品质量、安全卫生相关的检测报告便是其中重要的合格证明材料。但对于绝大多数企业来说, 目前的人才结构无法保证其能够独立完成, 而政府部门的角色已不再是企业市场行为的直接参与者。同时, 随着社会化分工越来越细, 将主业之外的业务外包也是企业降低经营成本, 提高效益的重要途径, 这就给从事食品安全溯源、检测的相关第三方机构提供了巨大的市场。同时, 第三方机构拥有专业化的工作人员和高效率的活动方式, 是检验检疫机构在监管过程中不可或缺的社会资源。
3.2 国内第三方机构的优势和局限性
国内第三方机构主要包括体制内机构和体制外机构, 两者各有优劣势。我国体制内机构如政府部门下属的事业单位普遍具有熟悉国内法律法规和政策的优势, 出具的报告也容易被相关的政府部门认可, 但与以市场模式运作的第三方机构相比, 用人体制受到行政管理的限制较多, 在人才吸引、培养和激励方面存在一定的制约, 普遍存在效率不高的问题。同时, 由于体制内机构长期以来大多被动的接受政府机构规定的强制性检验检测业务, 并通过政府背景获得部分市场委托检验检测业务, 导致其市场开拓的经验和意识弱, 缺乏善于市场营销、客户培育、维护的人才。此外, 由于此类机构缺乏独立性, 导致无法实现与政府的责任分离。相比于体制内机构, 体制外机构人才管理机制灵活、效果高、营销服务意识强, 同时又具有熟悉国内法律法规和政策的优势;但因缺乏官方背景而导致业务拓展的瓶颈。由于经费方面的原因, 部分机构在实际运作中并不能保持绝对的中立[4], 其报告是否具有偏向性值得思考。总体而言, 我国第三方机构相比于国外起步较晚, 规模和技术力量相对较弱, 且国外知名的第三方机构已大量涌入并占据了较大的市场份额, 这使得本就刚刚起步的国内第三方机构面临更大的挑战。此外, 我国尚无在国际上具有较高知名度的第三方机构, 其出具的报告在国际贸易中的认可度相对较低, 也成为业务发展中的重要制约因素。
4 新食品安全法在食品进出口中存在问题的对策
新食品安全法修改的范围大、内容多, 影响面广, 重新调整的关系涉及检验检疫机构、进出口企业以及第三方机构等诸多部门。检验检疫机构只有在调整自身监管模式, 转变监管重心的同时, 切实加强对相关企业和第三方机构的宣传、引导和监督, 才能形成推动食品安全的强大合力, 具体对策包括以下方面。
4.1 准确“站位”, 确保检验检疫工作“到位”而不“越位”
随着食品安全领域上位法—食品安全法的修订, 检验检疫人员结合工作实践深入学习新法迫在眉睫, 新旧法不同之处更需重点关注, 否则按以往的经验办事, 必然会发生差错。李克强总理曾经针对政府部门强调“法无授权不可为”。在当前简政放权的大趋势下, 检验检疫机构应当在准确理解法定职权范围的基础上, 转变思维方式, 变保姆式服务为落实企业主体责任, 根据管理、诚信情况对不同的企业实施差异化管理, 从而抓住问题的源头和关键, 做到有的放矢, 扮演好检验检疫机构作为进出口食品合格评判“裁判员”的角色, 不做“运动员”, 避免“越位”。同时, 检验检疫机构应当及时根据新法转变监管重心, 利用信息化技术, 建立食品安全风险预警系统, 收集评估风险信息, 并在风险评估的基础上, 针对可能带来的食品安全隐患做出相应的处置, 如发布风险警示, 重新启动风险分析, 调整监管方式等, 切实将监管重心由事后“亡羊补牢”转移到事前防范[3], 做到有的放矢, 准确“站位”。当然, 职权法定不意味着消极的执法, 而对企业的困难不闻不问, 从一个极端走向另一个极端。检验检疫机构应当加强对企业的普法宣传, 并对法律法规的新增部分和疑难点进行必要的解读, 提供适当的无偿咨询服务, 但不应插手企业微观层面的具体行为。企业如有进一步的服务需求, 可建议其自主寻找市场上具有资质的第三方机构, 把检验检疫工作做“到位”。
4.2 坚持监管与引导并重, 确保企业履行产品主体责任
新食品安全法实施以来, 进出口食品企业违法违规的现象时有发生, 检验检疫机构应对其性质进行区分, 坚持监管与引导并重, 做到宽严相济。对为谋求不正当利益多次违法违规, 危害广大人民群众安全健康的恶劣行为, 检验检疫部门应当严格按照新食品安全法的规定严厉查处, 或及时移交具有管理权限的相关部门。而对于大多数因对新法了解不足而产生轻微违法违规行为的企业, 检验检疫机构则应将工作的侧重点放在宣传引导上, 通过食品安全的相关普法培训, 发放宣传材料等形式多样的方式, 使其充分认识到在新法颁布实施, 食品监管日渐趋严的大背景下, 管理规范、品质有保障, 品牌知名度高的企业的竞争优势将更加明显, 并鼓励其走“以质取胜”的道路, 使其由被动接受监管部门的监督检查, 甚至与监管部门玩“猫捉老鼠”把戏转变为主动按照相关规定完善企业溯源管理制度, 加强对供货商审核, 实现由“要我做”到“我要做”的本质转变, 自觉履行其作为产品质量第一责任人应有的责任。
4.3 完善制度, 加强监管, 促进国内第三方机构健康发展
国内第三方机构的蓬勃发展不仅促进了进出口贸易的发展, 也对检验检疫机构的工作起到了重要的辅助作用。检验检疫机构应当切实改变原有的监管模式, 借鉴国外经验, 结合我国目前第三方机构的具体情况对症下药, 积极探索进出口食品第三方机构的监管和采信工作, 确保其技术能力及公正性, 逐渐提高其在国际上的声誉和知名度, 从而实现整体行业的长期健康发展。一是明确第三方机构的准入条件, 并对外公示符合条件的第三方机构, 由进出口企业在充分享有知情权的情况下按照市场规律自主选择, 检验检疫机构不再通过其背景帮助其下属事业单位获得相关业务, 确保第三方市场公平竞争。二是探索体制内下属事业单位的转型发展, 通过转变思想观念, 以企业需求为导向, 增强服务意识和市场开拓能力, 完善激励机制, 打破“大锅饭”, 提高工作效率和盈利能力, 逐渐实现在竞争激励的市场中独立生存发展。三是加强对第三方机构的动态管理, 完善退出机制。目前市场上的第三方机构良莠不齐, 检验检疫机构对其出具的检验报告或证书采信的同时, 应加强对其的监督管理, 确保结果被采信的第三方机构资质、管理体系等条件符合要求, 并通过年度审查、对部分产品抽查验证等方法, 对其实施事中事后监管。对经动态评估, 不能持续符合要求的第三方机构, 严格执行退出机制并及时对外公布, 从而达到在不扼杀第三方服务市场活力的同时, 将其行为规范在法律法规许可的范围内[4]。
参考文献
[1] 2016上半年中国进口食品市场大数据.2016-08-06.进口食品在线.http://www.aiweibang.com/yuedu/138656132.html
[2]申海朋.射频识别技术在食品追溯中的应用[J].食品安全导刊.2014 (18) :76-77
[3]江佳.我国进口食品安全监管存在的问题及对策[J].云南电大学报, 2011, 13 (2) :67-69.
