一、问题的提出
以21世纪初期，我国与美国和欧盟等国家和地区在从事食品国际贸易中引发的“食品事件”,典型的如，2007年发生的“中国制造”危机（Wang,Z.etal,2008:27-36），特别是2008年发生的“三聚氰胺毒奶粉”事件作为分水岭，一场“哥白尼革命”式的食品安全监管改革在我国迅速展开（戚建刚，2014:66-86）。这场改革的基本逻辑之一是，试图通过不断修订和完善食品安全法律规范的方式来保证食品安全。可以这样认为，从2008年以来我国食品安全监管领域出现了少有的制定或修订法律规范的黄金期①。然而，不论是从频繁发生的食品安全事件所获得的感性证据，还是通过实证调查研究所获得的理性认识（戚建刚、郭永良，2015:133-140）都表明：食品安全领域的诸多法律规范却难以得到各级各类国家监管机关的有效执行。那么如何化解这一难题。对此，理论界和实务部门同仁已经作了一些研究②。然而，考察现有研究，可以发现人们总是把确保食品安全法律得到有效执行的重任“托付”给国家食品安全监管机关（主要指国家食品药品监督管理部门，以下简称监管机关），并坚守着这样一种理念，即执行食品安全监管法是既定的国家食品安全监管机关固有之事。但是，食品安全监管领域大量存在的地方保护主义、寻租等违法和滥用权力现象，以及诸多食品安全事件不断爆发的残酷事实表明，现有的以“监管机关作为垄断者或主导者的执法形式”再也难以实现立法者的初衷。由此，针对食品安全法律难以得到监管机关有效执行的难题，以及学界不尽如人意的研究现状，笔者认为，在该法律领域，应当建立“竞争性”执法。围绕这个基本论题，本文分析框架主要由三大部分构成：一是从学理上阐述“竞争性”执法的基本含义；二是论证“竞争性”执法的合理性基础；三是论述食品安全法律规范对“竞争性”执法之建构。
二、“竞争性”执法的基本含义
（一）竞争性执法之界定
从词组构造来分析，界定竞争性执法的关键是如何理解“竞争”这一术语。根据《辞海》的解释（夏征农、陈至立，2009:2010），竞争本是生物学上的一个概念。它是指同种或异种个体（物种）间为了争夺共同资源而相互施加不利影响的现象，含有相互争胜的意思。从社会学角度而言，竞争具有四项特征：一是它必须是人们对于一个相同目标的追求；二是这个追求的目标必须是较少和比较难得的；三是竞争的目的主要在于获取目标，而不是反对其他竞争者；四是竞争按照一定的社会规范进行。为了防止竞争发展成为人们之间的直接反对关系，就必须制定一些为竞争各方都必须遵守的规则。据上述解释，竞争性执法是指，在食品安全监管领域，通过国家法律规范授权，具备法定条件的公共组织就某一或某些食品安全法律规范的执行与相应监管机关之间展开比赛；同时，不同的公共组织之间，以及同一公共组织内部成员之间就执法资格也展开角逐，并承担独立法律责任的方式。对于该定义，需从如下方面来理解。
1.从行使监管权主体而言，它们是符合法定条件的公共组织。公共组织通常是具有监管某一或某类食品安全所需要的技术、人力和物力，熟悉调整该类食品安全的法律规范，但不属于国家行政机关的行业组织。比如，食品餐饮业协会相对知悉餐饮类食品存在的安全风险，熟悉《餐饮服务许可管理办法》等法律规范；食品添加剂行业协会具有较强的人力和物力技术来掌握各种类型的食品添加剂风险，它们对调整食品添加剂的法律规范也比较了解；其他的诸如乳制品、农产品、水产品等行业协会。它们都是某一食品领域的行家里手。不仅如此，公共组织是处于不断更替或轮换中的主体。换言之，与监管机关展开竞争的公共组织并不是一成不变的，而是当出现法律规范所规定的条件时，比如，存在寻租或滥用权力或无法胜任等情况，该公共组织就丧失执法资格，失去与监管机关展开执法竞争的机会，而由其他符合条件的公共组织来替代。
2.从权力来源而言，公共组织依据国家特定法律规范的授权来行使监管权。所谓特定法律规范授权包括三层含义：一是公共组织的监管权力不是来源于该组织章程或成员委托，而是来源于国家法律规范的授权；二是国家法律规范不是组织法意义上的法律规范，而是行为法意义上的法律规范。这就表明，这种授权通常是有期限的，并且授权的范围通常限于执行某一或某类食品安全法律；三是从法源来分析，授权规范包括狭义的法律、行政法规和地方性法规。政府规章不宜作为直接授权依据。
3.从竞争对象而言，既包括监管机关，也包括公共组织及其成员。存在竞争对象是这种新型执法形式的重要特征。竞争对象包括四类：第一类是从中央到地方的各级监管机关。第二类是符合法定条件的，经过特定程序产生的从而具有与监管机关展开执法竞争资格，并行使特定类型食品安全监管权的公共组织。第三类是具有潜在的符合法定条件，因而具有潜在的执法竞争资格的公共组织。第四类是属于符合法定条件的公共组织的内部成员。由于从名义而言，公共组织虽然以“组织”身份在行使监管食品安全的权力，但实际运用权力的主体是公共组织的成员。这些成员也将成为竞争对象。他们的竞争对手是那些尚未正式进入该组织的人员。需要注意的是，如果对在某一时期的某一食品安全的监管存在多个公共组织时，那么尽管有多个公共组织已经具备了法定的竞争资格和执法条件，然而，依然可以区分“正式成员”与“替补成员”---类似于足球比赛中的正式球员和替补球员，让条件更优越的公共组织优先与监管机关展开执法比赛。换言之，从执法效率考量，在某一时期和某一行政辖区，就某一类型的食品安全监管而言，与监管机关展开竞争的公共组织具有唯一性。但这种唯一性并不表明该公共组织就获得垄断性的竞争或执法资格，而是表明相对于其他符合法定条件的公共组织，它的条件具有相对优势。因而，如果出现法定的丧失执法竞争资格的情况，替补成员就能立即代替之。由此，不仅符合法定条件的公共组织与监管机关之间展开竞争，而且当存在多个符合法定条件的公共组织时，所谓的“正式成员”与“替补成员”之间也展开竞争。此外，暂时不符合法定条件的公共组织与那些已经符合法定条件的公共组织之间也存在竞争。
4.从竞争形式而言，则存在三种类型①。一是依法主动申请。即公共组织依法主动申请加入监管机关就某一或某类食品安全监管执法活动。只要存在需要监管机关履行监管食品安全职责的情形，比如，公民举报某一食品安全风险或者发生食品安全事故，那么符合法定条件的公共组织可以主动申请参加其执法活动；二是邀请参加。即监管机关在依职权启动监管执法程序之前，主动邀请公共组织参与自身的执法活动；三是依法自主执法。即在法律所规定的特定条件下，公共组织有权自主开展某一或某类食品安全执法活动。比如，某辖区内的监管机关存在不作为或迟延作为情形，或者，发生大规模腐败窝案，以至于短期内缺乏足够的执法力量。在这三种形式中，第三种形式竞争性最强。因为在很大程度上，它将“取代”监管机关的执法地位。
5.从竞争目标而言，公共组织及其成员意图获取的主要是与食品安全监管权力相匹配的作为有形财富的执法预算、罚没财产的分成收入，以及与执法相伴随的声誉等无形利益。从竞争的词义中不难发现，主体之间相互竞争是以比较稀缺的特定目标为己任的。就食品安全监管领域内的执法竞争而言，公共组织及其成员意图实现的目标就是与行使食品安全监管权力、履行食品安全监管法律相伴随的各种有形和无形的财富。比如，部分执法经费和罚没收入等财产性收益，以及享有的执法声誉等非财产性收益。当然，此类财产性或非财产性收益如何配置，从而能够有效激励公共组织严格执法，从而实现立法目的，依然有赖于法律规范的精心设计。
