对我国而言,2013 年美债危机爆发的最重要意义在于:警示重视并解决好地方政府预算软约束问题,以防止在地方政府预算软约束现象的推动下, 地方政府债务风险演变为主权债务危机.
2011 年,我国中央政府开始密切关注地方政府债务问题. 2013 年 7 月底,审计署进行了 2011 年以来第二次全国范围的地方政府债务审计工作. 据国家审计署发布的政府债务审计结果, 截至 2013 年 6 月底,我国中央政府债务总额为 12.38 万亿元(相当于 2012 年GDP 的 23.85%),其中包括:中央政府负有偿还责任的债务 9.81 万亿元和或有债务 2.57 万亿元.我国地方政府债务总额为 17.89 万亿元 (相当于 2012 年 GDP 的34.45%), 其中包括: 地方政府负有偿还责任的债务10.89 万亿元和或有债务 7.00 万亿元. 从统计数据看,我国政府债务总额仍然维持在安全范围内 (国际公认的政府债务警戒线是:中央及地方政府债务占 GDP 比重小于 60%). 但地方政府债务在总量上超过中央政府债务 44.51%,并且在短短两年半的时间内增长了 67.2%.
一直以来, 我国中央政府的债务水平都处于较低水平,但是地方债务规模却在近几年急剧膨胀.这主要是因为 1994 年分税制改革之后,中央政府将财权重心上移,事权重心下放,各地方政府获得的财权与事权不相匹配,在政府支出压力增大、财政收入明显不足的状态下,地方政府不得不依赖举债维持运转.由于正规融资渠道、 信息披露制度的匮乏以及信用约束机制的缺失,部分地方政府通过国企发行债券、票据以及利用地方融资平台间接发债等方式为公共建设项目筹集资金,累积了大量的隐性债务. 再加上现行财政体制下,很多投资项目的选择受到地方政府的影响甚至是直接控制.一旦出现地方财政无力应对的经营风险,最终的损失只会由中央政府来承担, 这样就相当于给了地方政府突破预算约束的激励.同时,公众在地方政府集资摊派时无力反对、 上级政府下达招商引资与债务化解两相矛盾的任务指标以及地方国有融资机构缺乏破产机制等因素的存在, 客观上也会导致地方政府能够轻易突破预算约束.这种地方政府预算软约束的问题,是地方政府债务规模膨胀的重要诱因.
表面上看,中央政府财政收支健康,广义政府部门净资产额为正,具备庞大的外汇储备,表明在相当长时期内爆发主权债务危机可能性很小.但是,如果中央政府放任地方政府过度负债, 不对地方债务风险进行有效的评估和控制, 很可能使得在地方政府预算软约束现象的推动下, 原本可控的地方债务风险演变为主权债务危机. 中央政府应当认真审视当前地方政府债务风险状况, 加大对债务信息透明化和对各类地方融资平台的监管,规范信息披露、风险控制及地方政府融资行为,抑制地方债务的过度增长,降低地方政府债务累积的风险. 同时,进一步推进国家经济体制改革,做到中央和地方的行政、财政权责明晰,努力解决地方政府预算软约束的问题.
五、结论
虽然对于一个高的债务/GDP 比率是否会导致经济增长大幅放缓的问题尚无定论, 但是为了避免债务规模过大,对经济增长造成负面冲击,政府采取较为审慎的政策措施是很有必要的. 政府应利用相机抉择的财政及货币政策对冲政府融资行为可能带来的对经济增长不利影响. 而非像美国政府那样任由债务规模急速膨胀, 直至危机发生时才开始采取措施试图挽回损失.我国政府应当吸取美国债务危机的教训,将政府债务尤其是地方债务风险控制在合理水平, 推进财税政策改革,明晰不同层级政府事权、财权界限;推进汇率市场化改革,优化外汇储备结构,防止美国通过要求人民币升值来缓解自身债务压力;推进人民币国际化,提升人民币国际地位, 降低中国对美债及美元计价资产的依赖程度; 转变经济增长方式, 加速国内要素市场化,加速技术升级和产业结构调整. 只有这样,才能实现国内经济平稳可持续发展, 也才能从根本上防止债务危机的发生.
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