完善我国社会保障体系的基本思路和政策建议

　　社会保障体系是社会发展和经济运行的“稳定器”和“安全阀”。建立健全社会保障体系是建立社会主义市场经济体制的重要内容之一，对推进经济结构调整和国有企业改革，对维护社会安定，稳定人们收入预期，促进经济持续快速健康发展，促进经济和社会协调发展具有重要意义。经过二十多年特别是近五年来的努力，我国已经初步建立了适应社会主义市场经济要求的社会保障体系框架，但还不够完善，其“稳定器”和“安全阀”的作用没有得到充分发挥。为此，我们要按照完善社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的要求，进一步完善社会保障体系。   
　　
　　一、我国社会保障制度改革总体情况   
　　
　　自从20世纪80年代以来，随着改革开放的逐步深化，党中央、国务院也积极推进了社会保障制度的改革，已初步建立了以“三条保障线”（下岗职工基本生活保障、失业保险和城市居民最低生活保障）和养老、医疗保险为主要内容的城镇社会保障体系，具体表现在：   
　　
　　----建立完善“三条保障线”，保障了广大城镇低收入群体的基本生活。全面实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程, 各地普遍在国有企业内部建立了再就业服务中心，并按照 “三三制”原则筹集资金（国家、企业和社会各负担三分之一），保障国有企业下岗职工基本生活；颁布实施《失业保险条例》，建立健全了失业保险制度，将失业保险制度的覆盖范围进一步扩大到全部城镇企业事业单位职工，制度进一步规范化；颁布实施《城市居民最低生活保障条例》，建立城市居民最低生活保障制度，覆盖所有的城镇贫困人群，经费由各级财政负担，家庭人均收入低于当地规定的最低生活保障标准的城市非农业常住居民基本实现了应保尽保。   
　　
　　----初步建立了适用城镇各类企业职工和个体劳动者，资金来源多渠道、保障方式多层次、社会统筹与个人账户相结合、权利与义务相对应、管理服务社会 化的基本养老保险制度，并逐步提高养老保险统筹层次，扩大覆盖面，改差额缴拨为全额缴拨，实行养老金社会化发放，确保了企业离退休人员基本养老金的按时足额发放。   
　　
　　----建立起社会统筹和个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度，同步推进医疗卫生服务体制和医药流通体制改革，提高服务质量，降低医疗成本，保障了参保职工的基本医疗，控制了医疗费用的不合理增长；一些地区积极开展了工伤保险、女工生育保险制度的试点工作，为因工负伤职工和育龄女职工提供了基本保障，在此基础上国务院于2003年正式颁布了《工伤保险条例》。   
　　
　　----在辽宁省及其他省（自治区、直辖市）的部分地区进行完善城镇社会保障体系试点，重点是做实基本养老保险个人账户和推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。目前全国其他部分地区也已经完成了下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作。   
　　
　　----确立了“劳动者自主择业，市场引导就业，政府促进就业”的就业工作方针，实施了积极的就业政策，初步建立了公共就业服务体系，加强职业培训、介绍等就业和再就业服务工作，努力促进下岗失业人员再就业。   
　　
　　----完善了社会保险管理体制。统一了社会保险行政管理体制，对养老、医疗、失业、女工生育、工伤等社会保险实行统一管理，使分散管理体制下政出多门、管理混乱的问题得到了解决；颁布实施《社会保险费征缴暂行条例》，一半以上的地区实行了税务机关征收，强化了社会保险费的征收管理程序，提高了征缴率；将基本养老保险基金等各项社会保险基金纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，较好地保证了社会保险基金的安全。 
　　
　　----按照建立公共财政框架的要求，努力调整支出结构，增加社会保障投入，全国财政用于“两个确保”和低保等社会保障支出已经从1998年的123亿元增加到2002年的855亿元，增长了近6倍。   
　　
　　正是由于上述各项政策措施的全面实施，我国社会保障工作取得了显着成效。独立于企业事业单位之外、资金来源多元化、保障制度规范化、管理服务社会化（以下简称“一外三化”）的社会保障体系框架已经初步建立；基本养老保险参保职工已由1998年末的8476万人增加到2002年末的9929万人，企业离退休人员基本养老金基本做到了按时足额发放；截止2002年底，累计有2714万国有企业下岗职工进中心领取基本生活费，国有企业下岗职工进中心比例为90%，进中心的下岗职工基本都能领到基本生活费，累计有1830万下岗职工出中心，实现再就业的比例达到67%；基本医疗保险覆盖范围不断扩大，到2002年底，各省（自治区、直辖市）都启动了基本医疗保险改革，参加基本医疗保险的职工达9400万人；失业保险参保人数从1998年的7928万人扩大到2002年的10182万人，2002年末领取失业保险金的人数为440万人；城市居民最低生活保障对象由1998年的184万人增加到2002年底的2054万人，基本实现了应保尽保。与此同时，因社会保障待遇问题而引发的社会不稳定因素得到控制甚至明显减少。   
　　
　　二、目前我国社会保障体系存在的主要问题   
　　
　　总的来看，我国现行的社会保障体系对保障人民群众的基本生活，维护社会稳定，促进改革开放发挥了十分重要的作用，但是与我国经济社会的市场化、全球化、信息化的要求相比，与“一外三化”的改革目标还存在很大的差距，主要体现在以下几个方面： 
　　
　　（一）政府与个人、政府与企业、地方政府与中央政府之间以及政府内部各部门之间责任不清。一是政府与企业、个人、市场等非政府之间的责任不清，客观上导致了企业和个人不愿意缴费但希望得到社会保障，限制了企业、个人以及社会中介组织分担其可以分担的社会保障责任，阻碍了市场功能的发挥，如：该由企业承担的非统筹项目、经济补偿金、拖欠职工债务等，部分企业不承担却推向政府，国有企业下岗基本生活保障资金政府承担了70%；下岗职工不愿意出中心再就业并承担相应的社会保险缴费义务，而是愿意继续滞留中心享受基本生活及缴费补助；目前政府提供的社会保障仍占主导地位，由企业和个人承担责任的补充保险、商业保险以及由社会承担责任的社会福利等还很不发达。二是中央政府与地方政府以及地方各级政府之间的责任划分不明确，事权和财权不对称（如基本养老保险究竟由哪级政府管理更符合要求，要求地方各级政府承担对其补助的责任，但许多地方特别是市县级并无与其相对称的财力），目前已经形成了中央财政压力日益增加，但地方各级财政明显缺位甚至变相套取中央补助的格局。据统计，对基本养老保险基金的财政补助中央财政转移支付占90%左右，地方财政补助仅占10%左右。政府内各部门之间的责任不清，存在职能错位、推诿扯皮的问题，影响了社会保障工作效率。   
　　
　　（二）制度不健全，政策不协调。一是制度分割，影响统一劳动力市场的形成和劳动力的合理流动。企业与机关事业单位之间以及地区之间的制度不统一，养老金等社会保障待遇差距较大，依法应纳入养老、下岗失业、医疗和低保等各项社会保障制度体系的对象还有相当一部分未纳入相应的保障体系。二是城乡二元经济结构的存在，造成农村人口与城镇居民享受不同的社会保障待遇，加之农村集体经济的弱化以及实行农村税费改革，原有的农村定期定量救济、合作医疗等制度难以持续，农村贫困人口缺乏基本的生活和医疗保障。农村流动人口的社会保障问题未能妥善解决，在一定程度上阻碍了农村剩余劳动力的转移。三是城 镇企业职工基本养老保险由于承担着转轨和人口老龄化的双重任务，虽经多年探索但至今其制度模式尚未最后定位，加上制度设计本身存在技术性缺陷（如：缴费满15年后即有资格享受全额的基础养老金；个人帐户养老金固定按个人帐户储存额/120计发；基本养老金调整机制与计发办法缺乏内在联系；个人帐户记帐利率与城乡居民存款利率存在较大差距；等等），基本养老保险替代率高，基本养老保险基金收支难以形成良性循环机制。同时，整个养老保险体系改革统筹考虑不够，补充养老保险和个人储蓄性保险发展滞后。四是国有企业下岗职工基本生活保障和失业保险实行两种不同办法，增加了管理的难度和成本。五是城镇职工基本医疗保险制度，覆盖面有限，自费比例偏高，加上许多地区的医疗救助、公务员医疗补助等针对特殊人群的医疗保障制度尚未建立，致使一部分城镇居民缺乏基本的医疗保障。六是社会保障政策之间及其与就业政策缺乏衔接配套，如下岗、失业、低保等“三条保障线”的待遇标准及其与最低工资标准之间的差距不明显，未适当拉开档次，有的地方甚至出现失业救济金标准高于下岗职工基本生活费标准的现象；下岗、失业、低保等待遇标准的确定和支取与就业政策衔接不够，不利于促进就业和再就业；社会保险、住房公积金等总体缴费比例偏高，增加了企业的劳动力成本，影响了企业的竞争力和参保的积极性。   
　　
　　（三）统筹层次较低，管理水平较差。一是大部分地区的养老、失业、医疗保险仍实行市县级统筹，地区之间调剂功能受到限制，基金抗风险能力差。根据财政决算统计，截止2002年底，全国基本养老保险基金账面结余1296亿元，失业保险基金账面结余259亿元，但大部分集中在少数发达地区，而且真正能够动用的结余并不多。二是社会保险基金征缴管理主体责权利不对称，办法不统一，且缺乏法律制约手段，影响了征缴管理的效率。少数地区仍存在协议缴费、随意减免、差额缴拨等问题，致使社会保险基金收入流失。三是基础管理工作差，对缴费基数、缴费人数、支付项目和标准等缺乏科学、系统的动态管理，底数不 清（如对制度外收入、缴费人数等难以全面了解等），致使征收中跑、冒、滴、漏和支付中虚报冒领的现象屡见不鲜，造成社会保障名义缴费率高实际缴费率低、名义替代率高实际替代率低的局面。四是社会化管理和服务程度低，管理成份多于服务成份而且管理方式比较粗放。五是社会保障基金还没有纳入预算内管理，筹集、管理、支付相分离的管理机制尚未建立。   
　　
　　（四）基金收支总量矛盾突出，财政社会保障支出压力大。由于我国社会保障体系面临着人口老龄化和经济体制转轨（正规部门就业人数持续下降，非正规部门就业人数快速增加）的双重压力，加上责任不清，管理不严，参保缴费人数增长慢而享受待遇人数增长快（基本养老保险制度内赡养率高达30%以上，下岗失业人员不断增加），各项社会保险基金特别是基本养老保险基金收支矛盾突出。据2002年财政决算统计，扣除财政补助后，基本养老保险当年收不抵支的省份（含新疆兵团）达到29个，总额达到375亿元，失业保险基金当年收不抵支的省份达到6个。不少地区已经连续几年收不抵支，而且缺口越来越大。在这种背景下，各级财政特别是中央财政每年不得不拿出大量资金对养老保险基金、下岗职工基本生活保障和城市居民最低生活保障等给予补助。   
　　
　　由于我国社会保障体系存在上述种种问题，人们对未来的收入预期仍显不足，不敢或不愿消费的心理仍普遍存在，在一定程度上影响了消费需求的增长进而制约了经济发展。从中国人民银行对居民储蓄动机调查情况来看，2002年第四季度居民储蓄存款动机中，有25％左右的人是为了养老、医疗等社会保障，列第一位，说明广大人民群众对社会保障体系建设仍存在疑虑。与此同时，由于社会保障制度覆盖面有限，不公平的问题也较突出，也在一定程度上影响了社会稳定和经济改革的进程。   
　　
　　三、进一步完善我国社会保障体系的基本思路和政策建议   
　　
　　在本世纪头二十年，我们要按照建立社会主义市场经济体制和全面建设小康社会的总体要求，本着责任明确、重点突出、制度协调、水平适当、机制合理、财务持续、管理科学的原则，建立起完善的“一外三化”的社会保障体系，具体来说：   
　　
　　（一）按照完善社会主义市场经济的要求，明确划分政府与市场之间、各级政府之间以及政府内各部门之间的社会保障责任。无论是从公共产品理论，还是从国内外实践来看，明确划分政府和市场之间的责任边界，以及各级政府之间、政府各部门之间在社会保障方面的事权和责任划分，是建立健全适应社会主义市场经济需要的社会保障体系的基本前提。在政府和市场之间，政府要按“低水平、广覆盖、可持续”的原则提供强制性的基本生活和基本医疗保障，承担有限的责任，要通过制定相关政策鼓励企业或个人参加补充保险和商业保险，充分发挥市场机制的作用来实现高层次的保障。针对目前政府提供的社会保障仍占主导地位的现状，通过完善社会保障制度模式，并制定相应的优惠政策，发挥市场机制的激励作用，逐步让企业和个人通过参加补充保险、商业保险等承担更多的责任，同时，采取措施保持中华民族扶老携幼和互济互助的优良传统，继续发挥家庭和社会在提供生活保障方面的重要作用，从而减轻政府的社会保障责任。在中央和地方政府之间，在我国现行统一领导、分级管理体制不变的情况下，制定社会保障法律法规和重要政策由中央政府负责，除基本养老保险在条件成熟时可逐步过渡到中央统筹外，失业保险、医疗保险、工伤保险、低保、就业和再就业、卫生医疗服务以及其他社会福利项目的组织实施由地方政府负责承担，且失业保险、医疗保险或工伤保险要逐步过渡到省级统筹，最低生活保障等其余各项要明确由市县级政府承担。在中央与地方财政体制及其他支出责任既定的条件下，中央与地方政府按其事权范围安排上述项目所需支出，对于超出其承受能力的地方，中央政府可通过转移支付予以补助或对财政体制进行必要的局部调整（如最低生活 保障补助支出虽属地方事权，但中央财政提供了专项补助，今后也可考虑作为体制基数下划地方，以让地方切实承担全面责任）；对优抚安置等属于中央委托地方组织实施的职责，所需资金由中央财政通过专项转移支付资金予以安排。值得注意的是，提高各项社会保险基金的统筹层次直接涉及到事权和支出责任的上划，必须对所涉及的各级政府之间财政体制进行必要的调整，以解决责任与义务对称的问题。在政府内部各部门之间，要逐步建立劳动保障主管部门制定政策、税务机关征收社会保障税（费）、财政部门管理社会保障基金、社会保险经办机构负责待遇审核发放的管理机制，明确各部门的职责，并加强协作。同时，进一步完善社会保障基金管理制度，并适时研究建立社会保障预算，加强基金管理和监督，科学监测社会保障基金收支状况，及时研究制定有针对性的政策。   
　　
　　（二）完善养老、失业、医疗及低保等各项社会保障制度，做好社会保障政策与就业政策的衔接。考虑到各项社会保障制度都直接涉及到老百姓的切身利益以及政府的信誉，加上社会保障管理水平较低，我国下一步社会保障制度改革要在认真比较分析的基础上，本着“渐进、简化”的原则进行，同时，将重点放在完善各项社会保险及最低生活保障制度、做好社会保障制度与就业政策的衔接上面，处理好维护社会公平和保持我国经济国际竞争力之间的关系。具体来说：一是统筹推进国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险相结合的多层次养老保险体系改革，逐步解决基本养老保险转轨成本。坚持社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，重点完善待遇与缴费的挂钩机制（如提高领取基本养老金的最低缴费年限、按个人预期寿命或平均余命计发个人账户养老金等、对提前退休者建立养老金扣减机制等），以制度规定的待遇计发办法为基础建立规范的基本养老金调整机制，本着事权与财权相对称的原则逐步提高统筹层次，增强基本养老保险基金的自我平衡、调剂和抗风险能力，整合基本养老保险个人帐户和住房公积金个人帐户，并根据基金收支及国家财政状况，按照统一 的进度逐步做实个人账户（可考虑先由政府统一管理，逐步移交社会实行市场化管理）。
　　
　　以税收优惠、抵扣部分基本养老保险缴费等手段鼓励企业和个人参加补充养老保险和个人储蓄性养老保险，将做实基本养老保险个人帐户与发展多层次养老保险体系有机结合起来，逐步减轻政府的责任和压力。尽快推进机关事业单位养老保险制度，建立统一的城镇职工基本养老保险制度。二是完善失业保险制度。清理妨碍事业单位职工参保的各种行政法规，依法扩大覆盖面，逐步将统筹层次提高到省级，增强失业保险基金的抗风险能力。将失业保险待遇与促进再就业有机结合起来，充分发挥失业保险基金的使用效率。积极稳妥地推进下岗职工基本生活保障向失业保险并轨，以失业保险制度取代下岗职工基本生活保障制度。三是坚持统账结合的基本医疗保险模式，继续扩大基本医疗保障的覆盖面，将基本医疗保障制度由城镇职工扩大到城镇所有居民，使包括个体从业人员、学生、家属等在内的所有城镇居民都能够得到基本的医疗保障。根据基金收支状况及时调整支付标准和范围，在控制费用的同时逐步提高基本医疗保障水平。同时，采取有效措施鼓励有条件的企业和个人参加补充医疗保险和商业医疗保险，减轻基本医疗保险压力。四是进一步完善城市居民最低生活保障制度。研究制定科学规范的家庭财产收入审核办法，合理确定低保标准，使低保制度既能保障困难群体的基本生活，又有利于鼓励有劳动能力的低保对象再就业。至于低保对象在就医、住房及子女上学等方面的困难，要在相关政策法规中统筹研究解决。五是在认真清理的基础上整合抚恤补助项目、标准，并随着财政经济实力的增长逐步提高补助标准。逐步按市场化的思路推进军队离退休人员和退役退伍人员安置制度改革，按照“社会福利社会办”的原则推进社会福利制度改革，建立以社会兴办为主、以政府资助为辅的社会福利体系。六是本着城乡协调发展的原则积极稳妥地推进农村社会保障工作。完善财政补助政策，因地制宜，加快推进新型农村合作医疗和贫困农民家庭医疗救助制度的建立。继续坚持政府救济、社会互助、子女瞻养、稳定土地政策的原则，在经济发达和财力充裕的少数地方可以完善原有的定期定量救济制度的基础上进行农村居民最低生活保障制度试点，保障贫困农民的最基本生活，有条件的地区还可以本着农民自愿、形式多样的原则进行农村养老保险改革试点。对异地就业的农民工可分两类处理：在城镇务工的农民工，按属地原则参加务工所在城镇的基本养老、基本医疗、失业和工伤保险，返乡后当地有社会保险的要转移其社会保险关系，当地没有建立社会保险的则实行分段计算或直接返还个人现金；在异地务农的，按属地原则参加务农所在地合作医疗等社会保障制度，返乡后随之转移社会保障关系。七是做好各项社会保障待遇之间及其与就业政策的衔接工作。“三条保障线”的待遇标准要依次递减，并拉开档次，避免产生逆向调节；低保待遇标准及补差标准应统筹考虑城镇居民从其他社会保障制度所得收入，并以他们所获得的各项收入为基础计算家庭收入；企业职工基本养老金水平要与行政事业单位离退休人员待遇水平相协调，避免差距过大；下岗、失业、低保等待遇标准的确定与支取要与积极的就业政策衔接，以促进下岗失业人员和低保对象尽快再就业，等等。   
　　
　　（三）完善筹资机制，在我国建立起以社会保障费（税）为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的、稳定可靠的社会保障筹资体系。建立稳定、可靠的筹资机制是保证社会保障体系可持续性的财务基础。一是要在认真总结16个地区实践经验的基础上，尽快修订《社会保险费征缴管理暂行条例》，或全面开征社会保障税，明确单独由税务机关全面负责社会保险费（或税）的征缴管理，并赋予税务机关按照《税收征收管理法》进行征收管理的权利。二是按照建立公共财政的要求继续加大调整财政支出结构的力度，逐步增加社会保障支出。今后各级财政特别是中央和省市级财政要继续加大调整财政支出结构的力度，逐步将全国社会保障支出占财政支出的比重提高到15—20%，预算超收的财力除保证法定支出外应主要用于补充社会保障资金和促进再就业。在中央财政集中度逐步提高而地方社会保障事务越来越繁重的形势下，在督促省市两级财政增加社会保 障支出的同时中央财政也要进一步加大对地方的转移支付的力度。各级财政在继续重点保证“两个确保”、城市低保、再就业、农村卫生等支出外，还要适当关注农村低保制度建设，并注意采取民办公助的办法鼓励社会各界共同举办社区服务和社会慈善事业。三是拓展新的筹资渠道，多渠道筹集社会保障资金。考虑到今后相当长的一个时期内我国社会保障资金需求巨大，即使通过调整支出结构财政也难以承受，须研究拓展新的筹资渠道，在我国尽快建立起以社会保险费（税）为主体、以财政补助和其他多渠道筹资为辅助的社会保障筹资体系。2000年，国务院建立了全国社会保障基金，截止2002年底已积累1242亿资金。要继续研究采取市场可接受的方式积极稳妥地减持国有股，努力争取财政多收超收，整合政府彩票发行，适时开征财产税等新税种，划拨一部分个人所得税收入，谨慎开展多元化投资运营，扩大和充实全国社会保障基金，为我国社会保障体系的可持续性发展建立真正的后备基金。   
　　
　　（四）建立健全社会保障服务和管理体系，提高社会化的服务和管理水平。根据建立独立于企事业单位之外的社会保障体系的要求，要以现代信息网络技术为基础，进一步完善社会保障服务和管理体系，强化社会保险经办机构的管理和服务职能。一是尽快建立覆盖全国的社会保障信息网络系统，并以统一的社会保障号码为基础，统一管理缴费、记录、核算、支付以及查询服务等信息，逐步实现全国联网。二是加快实行社会保险金委托银行、邮局等金融机构发放、实行财政集中支付的步伐，以让社会保险经办机构切实转变职能，重点做好政策咨询、核定发放资格和标准、预防和惩治欺诈等服务和管理工作，依法科学管理，提供周到服务。二是对社会保险统筹的项目、范围进行认真清理和归并，各地区之间统筹项目和范围要基本一致，标准也要大致相同，使不同地区的劳动者享受大体公平的社会保障待遇，促进劳动力跨地区的合理流动。三是离退休人员等社会保障对象要脱离其原工作单位，统一由其所在街道、社区实行社会化管理。企、事 业单位只承担缴费（税）义务，不承担支付社会保障待遇和社会保障对象管理等社会性事务。