摘 要： 2020年，在全面建成小康社会和打赢脱贫攻坚任务中，兜底扶贫保障在其中发挥重要的作用。进入后扶贫时代，由消除绝对贫困转向相对贫困，其中相对贫困人口数量巨大，面临脆弱性脱贫，仍需要社会保障兜底扶贫政策的扶持，同时在现有制度基础上，需进一步完善农村兜底扶贫保障制度。本文从兜底扶贫政策的建立、兜底扶贫保障的对象以及兜底扶贫制度所取得的成效进行梳理，发现社会保障兜底扶贫存在对象范围有限、保障的对象面临脆弱性脱贫，抵御风险的能力低等问题，并提出相应的对策建议。
关键词 : 后扶贫时代;相对贫困;脆弱性脱贫;社会兜底保障扶贫;
习近平在全国脱贫攻坚总结大会中强调，新时代脱贫攻坚目标任务如期完成，现行标准下农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽，消除了绝对贫困和区域性整体贫困，脱贫攻坚取得重大胜利。同时，意味我国的扶贫工作将由解决绝对贫困向缓解相对贫困转变，随之我国将进入相对贫困和特殊贫困为特征的后扶贫时代。社会保障作为保障民生、救急难、兜底线的基本措施，在脱贫攻坚工作与全面建成小康社会中发挥了重要的作用，进入后扶贫时代接续开展农村兜底保障扶贫同样具有重要的现实意义。
一、关于社会保障兜底扶贫制度体系建设
在2015年提出要“低保政策兜底一批”，同年又在中央扶贫开发工作会议上提出“社会保障兜底一批”，强调对部分丧失或完全丧失劳动能力无法通过产业和无业可扶的贫困人口进行政策性保障兜底。早期的社会保障体系主要是对农村实施的“五保”制度和农村特困人口救济为主，目的是为了农村人口中没有劳动能力和无法满足最低生活需要的特殊群体提供最低水平的生活保障。1986年成立了扶贫开发工作小组，将扶贫与低保工作有机结合，改变了长期以来以救济为主的方式。为建成全面小康社会，实施精准扶贫战略，提出了“社会保障兜底一批”，使社会保障兜底扶贫成为精准扶贫、精准脱贫的重要举措之一。因此，使社会保障兜底扶贫有了的新的政策目标和新的要求。社会保障兜底扶贫主要对完全丧失或部分丧失劳动能力无法通过产业扶贫或无业可扶的特殊贫困群体实施最低生活保障制度、特困人员供养制度、临时救助以及医疗救助等农村社会保障形式，为其提供救助和支持，以保障其基本生存，防止再次陷入贫困。
图1 1978～2019年我国农村贫困人口及贫困发生率统计图
二、社会保障兜底扶贫所取得的成效
当前我国脱贫攻坚工作已取得了显着成效。图1是1978～2019年农村的脱贫人数以及贫困发生率。从图中我们可以明显看出农村贫困人口呈明显的下降趋势，贫困发生率由原来的97.5%降至0.6%以下。说明我国的脱贫攻坚任务取得显着的成效，其中社会保障兜底扶贫在其中作为农村兜底保障扶贫也发挥重要的作用。从享受最低生活保障的人数来看，在2015～2019年间，城乡居民低保、城乡特困人数呈现出明显的下降趋势。（图1，数据来源国家统计年鉴；图2，数据来源国家统计局）
（一）社会保障兜底扶贫的待遇水平不断提高。
根据2019年发布的《民政事业发展统计公报》中的数据显示，在最低生活保障方面，2019年底全国城市低保平均保障标准每月624.0元，比上年增长7.6%，同时全国农村低保平均标准增加，比上年增长10.4%，每年支出农村低保资金达到1,127.2亿元。其中，特困人员救助方面的待遇也在不断地提高。根据国家脱贫攻坚普查公报数据显示，在医疗救助方面，有家庭成员受过健康帮扶政策的建档立卡户1,476.6万户，占全部建档立卡户的99.6%，享受医保扶贫参保缴费补贴1,456.4万户。
图2 2015～2019年城乡低保对象、城乡特困人员情况图
（二）社会保障兜底扶贫制度体系不断完善。
由原来社区的“五保”制度和农村特困人口救济，到社会保障与扶贫开发制度有效结合，其中在精准扶贫下所采取的低保兜底一批向社会保障兜底一批的转变，从中可以看出我国的社会保障兜底制度在不断地完善和发展。该政策随着不同时期发展的要求与时俱进，不断的完善。比如，建立的最低生活保障，特困人员救助、医疗救助等其他方面的专项救助制度。
三、后扶贫时代开展社会保障兜底扶贫的必要性
（一）有利于巩固和拓展脱贫攻坚成果。
社会保障兜底在一定程度上不仅可以保证贫困人口基本生活，也有助于推进贫困地区经济发展，平衡收入分配，在脱贫攻坚时期，社会保障兜底扶贫工作取得显着效果。进一步完善和持续推进社会保障兜底扶贫制度，有利于巩固社会保障兜底扶贫的实践。社会保障是国家采取的反贫困的一项重要举措。发达国家的实践证明，从长远来看，社会保障有利于促进国家和地区经济的发展，尤其是所实行的最低生活保障制度的减贫作用是非常显着的。兜底保障是保障困难群体基本生活的重要举措之一，是解决贫中之贫、困中之困、坚中之坚的最后防线，在解决绝对贫困中发挥了重要的作用。接续开展社会保障兜底扶贫有利于巩固脱贫攻坚成果。一方面现行标准下实现脱贫的群体，无论是自身脱贫能力，还是经济收入能力尚未实现稳定脱贫，仍需要通过接续推进的政府兜底保障来实现稳定脱贫的目标；另一方面农村中老弱病残等特殊群体仍需要兜底保障扶贫。因此，后扶贫时代的农村相对贫困人口要实现稳定脱贫，防止返贫，需要对有劳动能力的相对贫困人口进行开发性扶贫，也需要对失去劳动能力的相对贫困人口进行兜底保障扶贫。
（二）有利于满足困难群体现实诉求。
精准扶贫下的社会保障兜底的对象只是针对贫困人口中的无力脱贫和无业可扶的困难群体，这部分群体主要是指农村贫困人口中的老弱病残群体，他们仍需要政府的帮扶来保障其基本生活。而后扶贫时代所面临的群体主要是低收入口、贫困边缘户、易致贫返贫等相对贫困人口。总体上来说，他们的经济收入水平，在面临重大自然灾害、意外事故以及在遭遇重大疾病时，抵御风险的能力较弱，很容易再次陷入贫困。对此，后扶贫时代，仍需要继续优化和完善社会保障兜底扶贫制度，从而满足困难群体的现实诉求，实现稳定脱贫。
（三）消除贫困实现共同富裕的重要举措。
2020年现行标准下消灭绝对贫困，脱贫攻坚任务目标取得全面胜利，这并不代表就没有贫困。相对贫困问题将长期存在，而消除贫困、改善民生，实现共同富裕是社会主义的本质要求。后扶贫时代，对困难群众的帮扶离不开社会兜底保障扶贫制度，而现有的社会保障兜底扶贫存在一些问题，必须接续推进社会保障兜底扶贫制度的优化，让更多的人民群众尤其是困难群众共享发展成果。
四、社会保障兜底扶贫面临的挑战
进入后扶贫时代，兜底扶贫制度的目标、任务以及保障对象改变，而现有的社会保障制度无法满足未来的发展需求，同时面临巨大的挑战。现有社会保障兜底扶贫制度主要存在以下问题：
（一）保障对象的范围有限。
现有的社会保障兜底扶贫制度对相对贫困人口以及城市的弱势群体的关注不足。进入后扶贫时代，存在已脱贫的脆弱性群体、贫困边缘户以及极易返贫致贫的相对贫困人口，并且社会保障兜底扶贫制度的初衷只是为了解决农村特殊贫困人口的贫困问题，而忽略了城市人口中的特殊群体。
（二）面临脆弱性脱贫，抵御风险的能力低。
现行情况下实现脱贫的人口抵御风险能力较弱，返贫风险依然严峻。有学者研究，一般扶贫工作往往会进入“扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环。国务院扶贫办有关数据显示，对于建档立卡户中，因病致贫的贫困户占到40%以上，而研究表明因病导致的贫困远远大于其他因素，位居首位。相对于刚刚脱贫的群体收入水平偏低，在面临重大疾病、意外灾害事故而收不抵支时，从而陷入贫困。
（三）相对贫困群体数量巨大，待遇水平有限，无法满足现实诉求。
进入后扶贫时代，主要解决的问题是相对性贫困问题。相对贫困属于结构性贫困，将有各种各样的致贫因素导致返贫和新发生的贫困人口，不再只是收入而导致的贫困，如因病致贫、因灾难致贫等新的致贫返贫因素风险的存在。社会兜底保障在内容设置上只是保障人们的基本生活需要，但随着生活水平的提高，人们的需求层次也在提升。
（四）人们对政策的依赖性增强，使其效果下降。
政府兜底的不可持续表现在政府兜底是脱贫攻坚的临时性制度安排。尤其在精准扶贫时期，很多医疗方面的政策向农村贫困人口倾斜，来缓解因病致贫、因病返贫的问题。虽然较高的医疗报销比例在一定程度上解决农村贫困人口因病致贫、因病返贫的问题，但是过高的医疗费用报销，加剧了建档立卡贫困居民对政府的依赖性，导致政策的效果逐渐减低。
五、后扶贫时代社会保障兜底扶贫优化路经
面对反贫困目标重心的转移，农村兜底保障扶贫必然会面临一些新的挑战，在接续推进过程中怎样优化兜底路径才能完善农村兜底扶贫制度，这是进入后扶贫时代必然面对的一个重大现实问题。对后扶贫时代如何接续发展社会保障兜底扶贫制度提出以下几点建议：
（一）树立物质与精神扶贫相结合的理念。
我们应该转变以前的主要以解决收入贫困的扶贫思路，向治理多维贫困转变。进入后扶贫时代，不仅解决贫困群体物质贫困问题，也要解决思想文化、精神意志、社会心态等无形贫困问题。政府兜底保障制度在后续的接续发展过程中要兜住民生底线，以现有社会保障体系为依托，促进弱劳动力、半劳力等家庭就近解决就业，也要注重社会心态的培养，让贫困群体从理念上真正地摆脱贫困，减少对政府的依赖性。
（二）建立多层次、全方位的社会兜底保障网。
首先，在筹资方面，建立以政府为主导，多方参与的筹资机制；其次，在参与主体上，以政府为主导，积极引导各种力量参与到社会保障兜底扶贫中，从而从总体上提升社会保障兜底扶贫对象的待遇水平。同时，要不断优化社会保障体系内容和形式，也要发挥社会保险和社会福利的减贫作用，有效统筹基本医疗保险、大病保险、医疗保险，防止因病致贫的风险。社会保障兜底扶贫需优化现阶段的兜底结构，相应地扩大兜底扶贫范围和对象，逐步提升兜底扶贫能力。
（三）建立健全防止返贫的动态监测帮扶机制。
社会兜底保障扶贫要改变过去的以扶贫为主的方式，转向防止返贫治理理念。对于巩固脱贫攻坚成果的关键在于防止返贫，而防止返贫的关键在于控制风险，因此应该建立和完善防止返贫的动态监测机制，减少返贫风险的发生。充分利用互联网技术建立完善的监测预警机制，建立信息共享平台，将贫困户、已脱贫户、低收入纳入监测范围，及时发现问题，做到动态清零。
（四）建立社会保障兜底扶贫制度与乡村振兴有效衔接。
不仅保证贫困群体的生存性发展，也要注重开发性发展。在精准扶贫时期，主要是解决贫困群体的生存性问题，进入乡村振兴战略阶段主要是解决贫困群体的发展性问题，从而实现可持续发展。进入后扶贫时代的乡村振兴阶段，通过产业扶贫与产业振兴，激发他们的内生动力。进入后扶贫时代，贫困人口和贫困地区的扶持政策是不可或缺的，因此有必要将社会保障兜底扶贫制度和乡村振兴战略有效衔接，优化和完善社会保障兜底扶贫。（通讯作者：何佳洁）
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