摘 要： 农业农村农民问题是全党和全国的重要工作。面对城乡发展差距越来越大，党中央在十九大报告中明确提出了乡村振兴战略。实现农村土地流转能够提高资源配置的效率，对乡村振兴战略中提出的“深化农村土地制度改革”、“创新农业发展体系”具有重要的实践意义，是推动乡村振兴战略更好实施的重要举措。但在具体实践中，土地流转仍然存在着土地流转后非粮化、非农化现象严重、土地流转后社会保障功能缺失和土地流转过程中保障机制不健全等问题。尝试从土地流转在乡村振兴战略的地位角度入手，在此基础上提出建议，希望在未来能够对土地流转过程中遇到的问题提供一些思路。
关键词： 乡村振兴; 土地流转; 困境; 对策;
农业农村农民问题是国家经济生活中重要的社会问题，是实现国家现代化的关键。而土地问题是与农民紧密相关的问题，只有处理好了土地问题，农民的生活才有了基础的保障,农村才能朝着现代化迈进。近年来，随着城镇一体化改革不断深入，农村土地问题面临着严峻的挑战。越来越多的土地经营主体为了追求利益的最大化，不断突破耕地红线，大量的耕地转化为城市建设用地，耕地数量不断减少。因此，对土地流转的问题及对策进行研究，对于发展农业现代化是极为重要的。
一、两权分置到三权分置-农村土地流转的政策保障
自建国以来我国的土地政策历经多次变革。新中国成立之初，为了解决农民土地问题就出台了《中华人民共和国土地改革法》。土地改革政策的出台，彻底废除了旧中国两千多年的封建土地剥削制度，扫除了新中国工业和农业发展道路上的障碍。随着经济的不断发展，传统的自给自足的小农经济已不适应经济的发展，新中国需要新的土地政策促进国民经济的发展。改革开放之后，为了使农村土地政策能够适应不断发展的经济水平，党和国家领导人开始了进一步的探索，创造性的提出了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制明确规定，土地所有权归集体所有，而农户享有土地的承包经营权，这一规定，体现了传统土地“两权分置”的结构。随着改革开放的不断深入，农民生活水平的不断提高，农村开始出现了土地闲置的不良现象，传统两权分置的模式已经不适应现代农业的发展需要。2016年国务院印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，推动农业现代化与城镇化以及完善农村土地所有权、承包权、经营权分置提出了意见，建立起了三权分置制度。三权分置的重点就是要放活土地经营权，而放活经营权的一个重要的途径就是土地的流转。
二、土地流转在乡村振兴战略中的地位探究
当前我国的经济发展存在一定程度的不平衡的现象，主要体现在城乡发展的差异上。党和国家非常重视农村的发展，于是在十九大报告中提出了乡村振兴战略。从历史上看，在改革开放初期建立的“家庭联产承包责任制”开始建立起两权分离的模式，这极大解放了生产力。但随着改革的不断深入，传统的两权分离的模式已经很难与经济发展相适应，为了解决此问题，党提出了三权分置制度。随后，党在十九大的报告中再次强调了三权分置制度的重要性，并将其作为乡村振兴战略中的一项非常重要的制度。想要深化入地改革就要把三权分置政策落到实处，在所有权无法改变的情形下，就要给经营权更大的灵活性。那么如何来放活土地的经营权呢？就是要鼓励土地经营权更多、更好的流转。据此可以看出，要完成乡村振兴战略中深化土地改革的目标，离不开更好的推动土地流转。不仅如此，乡村振兴战略还提到了要创新农业经营体系,发展现代农业。经济的快速发展带来农村非农化就业人数的不断增加，越来越多的人不愿意继续种植粮食，造成了农村土地荒废。十九大报告中强调鼓励农民将不愿意种植的土地向一些农业大户、家庭农场等具有专业优势的个体转移。要更好的创新农业经营体系，就要推动农业向精细化、专业化的方向发展。这些农业大户与家庭农场更专业化，比农民个体更加具有优势，对发展现代农业有着更好的推动作用。可以看出，要深化农村土地制度的改革、创新农业的经营体系从而更好的推行乡村振兴战略，土地流转在其中有着不可忽视的作用。
三、乡村振兴战略下土地流转面临的困境
（一)土地流转后非粮化、非农化现象严重
随着城镇化进程不断加快，土地流转后非农化、非粮化的现象越来越严重。之所以会出现这一现象，主要有以下的原因：首先，经营主体为了追求经济利益的最大化，放弃种植传统的粮食作物，转而种植一些经济利润更高的经济作物。近年来，种植传统粮食作物的成本不断提高，但是粮食作物的价格却不断降低，农民无法通过种植粮食获得较高的社会地位，因此农民越来越多的选择种植经济性作物或者选择转让土地的使用权来获得更高的利润。其次，政府的政策导向也会影响土地的性质。有些地方政府短视，为了追求政绩，强行将土地的使用权转让给企业来获取更大的经济利益。不仅如此，有些地方还存在着土地财政的情况，政府为了维护正常的财政支出，不得不通过转让土地使用权的方式来获取财政收入，而获得使用权的企业通常要从事利润更高的产业，因此不得不改变土地的性质。政府和农民从各自的利益出发，或多或少会对土地的性质产生影响，土地的非农化和非粮化问题是违背土地流转的初衷的，是值得重视的一个问题。
（二)土地流转后农民失去最基本的保障
农村人口的非农化就业是影响土地流转的一个非常重要的因素。长久以来，土地是我国农民生活的重要保障之一，农民通过土地进行农业生产从而获得收入，以此来满足日常生活需求。但是在非农就业大量增加后，土地的这种社会保障功能就被弱化了。一方面，虽然有的农民选择进城寻找工作，但是在他们获得一定的收入之后，可能仍然选择回到农村；另一方面，部分进城的农民由于自身的知识水平和劳动技能比较薄弱，不能满足市场不断变化的要求，可能会面临不适应工作需要的情况，从而被市场淘汰，面临没有工作的情况，最终只能回到农村。无论是哪一种情况，当他们回到农村之后，面临土地已经被流转的状况，他们的生活就失去了最基本的保障。
（三）土地流转市场不规范，农民权益易受损害
三权分置政策的出台并不能直接解决现实中出现的问题。虽然各地在很久以前就已经存在了土地流转的实例，但土地流转的市场总体上还是存在着不完善、不规范的现象。由于法律并没有对土地流转有具体的规定，现实生活中土地流转的问题层出不穷。首先，土地流转没有法律上的规定，违约问题层出不穷。目前在我国土地流转的市场中，大多并不是通过规范的合同进行流转，而是通过口头协议等方式，这些口头协议可能不具有法律效力。再者，仅通过口头协议，并不能够详尽的规定土地流转的时间、金额以及救济方式等。因为没有这些明确的内容，土地流转双方就会经常出现违约的现象，并且在违约后纠纷无法得到有效的解决，农民的利益容易受到损害。其次在当下，用于交易的桥梁以及监督管理机构并不健全，在交易出现问题的时候无法及时解决问题。此外，由于平台的不健全，农民会自发进行交易，难免会影响土地流转的规模和农民的权益。最后，土地流转的租金偏低。现阶段土地流转大概有两种方式：要么农民一次性将土地转出获得一次性收入、要么将土地出租获得出租收入。无论是哪一种情况，由于农民在土地流转过程中属于弱势一方，缺乏话语权，无法决定土地流转的价格，无法获得较高的收益；另一方面，由于农民的知识水平普遍偏低，在合同出现纠纷时无法很好的保护自己的权益，经常无法获得属于自己的收益，很容易导致财地两空的情形。
四、乡村振兴战略下土地流转的对策
（一）严守耕地红线，防止土地流转后非农化和非粮化现象发生
由于政府所倡导的政策导向发生改变，并且随着农民对于土地经济最大化的追求，土地流转后土地的用途发生了巨大的改变，土地非农化、非粮食化的现象日益严峻。非粮化、非农化现象会给耕地带来不可逆的损害，为了防止这一现象的发生，要做到以下几点：首先，要加强监管，充分保障土地的农业化用途。政府相关部门要重视土地流转带来的非农化的不利影响。必须坚守耕地红线，对流转后的土地用途加以监管，防止非粮食化非农化的局面越来越严重。其中，非农化的重要原因是部分企业利用流转后的土地，擅自改变土地用途，用于工业生产来增加企业利润。对于此类问题，相关部门要加强监管力度，增加违法成本，使这类企业自觉守法，不敢违法。其次，严守耕地红线，划分粮食生产区域。政府要重点宣传耕地的重要性，政府应对农地用途的改变加以引导和规制，宣传非粮化对于粮食安全的负面影响，提高农户保护基本农田的积极性。政府也要重视粮食安全，将粮食安全作为评价政府政绩的要素之一。
（二）建立健全农村村民的社会保障体系
城乡二元体制的显着特点就是户籍制度，这种户籍制度就把资源的分配潜移默化中予以确定，农村的养老资源十分匮乏，造成了城乡差距十分明显。要改变这种状况，首先农村社会保障体系要有足够的法律支持。通过立法从法律上对农村社会保障体系予以法律保障，现行的法律不足以对这个问题予以很好的指引与帮助，因此需要健全完善相关法律。其次，政府要给予具有社会福利性质的非政府组织一定的政策支持。非政府组织在未来农村社会保障体系中占有重要的地位，社工利用自己的专业知识来建设农村社会保障体系，使得脱离土地的人民也能有很好的依靠。其三，政府要给予农村财政支持，使得农村有足够的经济实力来建构社会保障体系。农民基于土地的依赖，主要是出于经济情况的考量，如果农村有了足够的经济支持，那么农村社保水平也会向城市靠近。
（三）继续完善土地流转市场机制，深度保护农民利益
要完善土地流转的市场体系，就要更好的发挥政府作用。要把政府打造成中介服务机构，让政府为土地流转的双方提供一个更加稳定的平台，提供可靠的市场行情信息，以降低市场风险与自然风险。政府为土地流转的双方提供咨询，并且在产生纠纷时提供一个调解的平台。除此之外，要重视法律的作用。只有存在一个完善的法律规定，才能更好的引导土地流转的行为，规范土地流转的市场。因此，立法主体要在现有问题的基础上，出台与土地流转的相关法律，以法律的形式对土地流转的主体、流转的方式等问题做出具体的规定，更好的完善土地流转的市场机制。
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