浙江省特色作物用药登记政策创新实践的主要做法

　　近年来， 浙江省致力于高效生态农业强省、特色精品农业大省建设， 全省特色经济作物的产值近1 000亿元， 约占种植业总产值的80%。

　　但是特色经济作物病虫害防治面临无药可用的现状， 已成为影响浙江特色优势农业产业健康发展、 农民持续增收的制约因素。 为破解这一难题， 在农业部、 省委省政府的高度重视和有关部门的大力支持下， 我们大胆探索、 勇于实践、 创新机制、 积极争取财政扶持政策， 从2012年起在全国率先实施物色作物农药登记财政补贴惠农政策， 支持农药生产企业在杨梅、中药材、 食用菌等特色优势农作物上开展农药登记， 取得了初步成效， 在国内外引起广泛反响。 截至2013年底， 浙江省第一批立项的首批4个药剂 （吡虫啉70%水分散粒剂防治杭白菊蚜虫、 松脂酸钠30%水乳剂和松脂酸钠20%、 45%可溶性粉剂防治杨梅介壳虫）， 通过农药登记评审并取得了农药登记证。 本文阐述了浙江省破解特色作物 “无药可用” 的背景， 剖析了 “无药可用” 原因， 并着重介绍了浙江省特色作物用药登记政策创新实践的主要做法， 以期为其他省份解决这一难题提供参考和借鉴， 共同推进特色作物农药登记工作， 为特色作物优质安全生产提供保障。

　　1 破解特色作物上 “无药用” 难题的背景

　　1. 1 从全省范围看， 是保障特色作物产业健康发展的需要
　　浙江地处中国东南沿海， 区域特色经济作物种植面积大、 产值高、 效益好， 但病虫害防治药剂奇缺或无登记药可用。 杨梅是浙江省传统水果。 全省杨梅种植面积近130万亩， 约占全国三分之一， 年产值近50亿元， 是台州、 温州、 宁波以、 丽水等山区、 半山区农民致富的支柱主业， 有 “世界杨梅看中国， 中国杨梅看浙江” 之称。 据调查， 浙江省杨梅病虫害有50余种， 发生危害较重的有卷叶蛾、 果蝇、 褐斑病等近10种， 但目前在杨梅上登记农药仅矿物油1种， 用于防治介壳虫， 远不能防治杨梅生产中出现的多种病虫害， 梅农乱用农药，安全隐患突出， 严重威胁杨梅产业持续健康发展。 浙江是全国中药材重点产区之一， 基本形成了 “浙八味”、 山茱萸、 厚朴等道地药材优势产区和薏苡、 铁皮石斛、 西红花、 天台乌药、灵芝、 栝蒌等珍稀特色药材优势产区。 其中，种植面积最大的是栝蒌 （15万亩）， 其次是厚朴（10万亩）。 2013年全省中药材种植面积46.78万亩， 总产值达41.4亿元， 出口创汇3 289万美元。

　　据调查， “浙八味”、 铁皮石斛等道地、 珍稀药材病虫害发生有数十种， 目前尚无农药登记在中药材上。 杭白菊种植从明末开始， 至今已经几百年， 为国家原产地保护的特产， 杭白菊种植面积近年稳定在5~6万亩， 亩产值6 000~8 000元， 总产值5亿多元， 出口创汇1 500万美元， 杭白菊是当地一张名片。 杭白菊上发生的主要病虫害有蚜虫、 夜蛾、 地老虎、 叶枯病、 炭疽病、角斑病、 根腐病、 病毒病等， 生产上需要用药防治病虫害。 蚕桑是浙江农业的主导产业之一，2013年全省桑园面积 97.2万亩 ， 饲养蚕种129.9万张， 生产蚕茧6.11万吨， 桑树上发生病虫害有桑尺蠖、 桑螟、 桑毛虫、 桑蓟马、 白粉病等30余种， 登记的农药仅有敌敌畏、 灭多威等， 远不能满足桑树上病虫害防治需求。 2002年浙江桐乡、 海宁等地蚕农在桑树虫害防治中违规使用未登记农药 “立打螨”， 造成桑叶大面积污染， 家蚕大批中毒死亡， 蚕农损失惨重。 另外如食用菌、 草莓、 茭白等特色作物同样存在无登记药可用的问题。 加快特色作物农药登记，对保障特色优势产业发展、 促进农民增收具有重大意义。

　　1. 2 从全国范围看， 是保护农民利益、 维护社会稳定的需要
　　近年来， 我国相继发生了 “问题豇豆”、 “毒韭菜”、 “毒生姜” 等农产品质量安全事件， 在社会上造成极大反响。 分析原因是多方面的， 从农药管理源头看， 暴露了我国农药基本药物制度的缺失： 一方面， 我国现有登记农药有效成分600多个， 产品2.7万个， 登记范围主要集中在粮棉油等大宗农作物， 原创农药少， 产品同质化严重， 农民选药用药难；另一方面， 区域性特色作物病虫害防治无登记药可用， 导致农民乱用、 滥用农药， 甚至违规使用禁用的高毒农药。 如今年5月份山东潍坊发生的 “毒生姜” 事件， 表面上是农民在生姜根结线虫病防治时违规使用了高毒农药涕灭威（神农丹）， 由于该药残留期有100多天， 造成生姜农药残留超标； 但深层次原因是在生姜上尚无一种登记农药， 姜农处于无药可用状态。 当前， 随着 “两高” 关于办理危害食品安全刑事案件司法解释的颁布实施， 对食品安全过程中的违法犯罪打击力度进一步加大， 依法用药、保障安全、 保护农民显得尤为重要， 解决特色作物安全用药显得更为迫切。

　　1. 3 从部门角度看， 是体现更好履职、 维护部门形象的需要
　　依据 《农药管理条例》， “未取得农药登记的产品， 不得生产、 销售和使用。

　　已登记的农药产品不得超范围使用”。 未经登记的农药由于缺乏相应的技术规范， 在使用过程中很可能发生药害或农药残留超标， 威胁农产品质量和生态环境安全。 但目前， 特色作物病虫害防治中使用的绝大部分农药未经登记， 处于 “违规超范围用药” 或 “无药可用” 的尴尬境地； 农业部门也陷于无法推荐农药、 难以执行执法处罚的 “两难” 困境。 加快推进特色作物病虫害用药登记， 便于农业部门更好地指导农业生产、 推荐防治药剂、 开展执法检查等，对农业部门摆脱 “两难” 困境、 体现更好履职、维护部门形象具有重要作用。

　　2 特色作物病虫防治 “无药用” 的原因分析

　　2. 1 特色作物种植面积少， 经济价值高， 用药风险大
　　特色作物种植具有明显的区域性， 相比我国水稻、 小麦、 玉米、 大豆、 油菜等大宗农作物， 种植面积相对较小， 农药市场容量小。

　　但是， 对于地方和某一区域来说， 特色作物经济价值高、 效益好， 有的为出口创汇主要农产品， 对于控制农药残留为主的农产品质量安全要求很高， 研发和制备技术更高， 一旦发生农产品质量安全事故， 赔付金额大， 市场风险高，企业难以承受， 因此多数企业不愿在小品种作物上的产品登记生产。 这是造成特色作物病虫害防治药剂奇缺或零登记的主要因素。

　　2. 2 农药登记周期长， 成本比较高
　　农药登记需要开展药效、 残留、 毒性、 环境、 产品化学等相关试验， 需要系列完整的登记试验资料，登记一个产品少则2~3年， 多则4~5年， 周期较长， 并且需要投入登记试验费用50余万元。 在特色小品种作物农药登记周期较长、 利润较低的情况下， 多数企业不愿意花人力、 财力、 物力和技术力量开展试验登记。

　　2. 3 缺少相关法规配套， 挫伤企业登记生产积极性
　　我国幅员辽阔， 现行的农药管理制度无法满足所有小品种作物病虫害防治所需的农药登记使用， 客观上存在法律法规制度的缺陷。

　　由于当前小品种作物登记药剂很少， 农业生产又需要用药防治病虫害， 实际使用的绝大部分为未登记农药， 农业执法部门面临生产者普遍违法而法不责众， 技术推广部门面临的是无法推荐用药， 生产用药处于无序状态， 企业登记产品销售也难以取得预期效益， 严重挫伤了企业开展产品研发和登记生产的积极性。

　　2. 4 缺乏政府扶持和财政的稳定支持
　　特色作物用药作为世界性难题， 各国都面临挑战， 从美国、 加拿大、 欧盟等取得的经验分析， 通行做法是实行政府支持、 项目实施、 科研联手、企业参与的形式。 如美国国会每年支持3 600万美元用于小品种作物农药登记， 从1963年立项以来已连续实施50年。 长期以来， 我国农药登记遵循市场化原则， 由企业自主进行农药登记生产， 登记农药主要集中在水稻、 小麦、 玉米、棉花、 大豆、 油菜等大宗农作物上， 政府对特色作物用药登记缺少公共财政保障和政策扶持，这与美国、 加拿大等由政府财政保障， 稳定长期支持小品种作物用药登记有较大差距。 因此，如何充分发挥政府支持和市场引导的 “两手”作用值得深入研究探讨。

　　3 浙江特色作物用药登记政策创新实践的主要做法和成效

　　3. 1 注重调查研究， 争取立法保障
　　一是加强调研。 近年来， 我们组织对浙江省杨梅、 中药材、 食用菌、 蚕桑和草莓等特色优势作物病虫害发生现状、 使用药剂种类、 农药登记情况、企业登记生产意愿等专项调研， 形成 《浙江省特色农产品农药应用现状及政策扶持建议》 调研报告， 并向省人大、 省政府及省级有关部门报送， 积极争取各级领导的关注和重视。 二是营造氛围。 在充分调研的基础上， 提出实施小品种农作物农药登记补贴惠农政策建议， 多次向省政府汇报， 主动加强与财政部门沟通， 努力在各层面形成 “特色作物农药登记不是单一的企业行为， 而是政府应予扶持推动的公益项目” 的共识。 三是立法保障。 充分利用 《浙江省农作物病虫害防治条例》 出台的有利时机，积极争取小品种农作物农药登记立法保障， 在第二十五条中明确把农药生产企业对用于小面积种植农作物的农药进行申报登记工作， 纳入财政支持事项， 为补贴政策实施提供了法律依据。

　　3. 2 注重政策激励， 加大资金支持
　　一是设立财政专项。 全面贯彻落实 《浙江省农作物病虫害防治条例》， 把小品种农作物农药登记补贴列入省财政专项， 为特色作物农药登记财政补贴项目提供了稳定的资金来源。 二是加强宣传引导。 针对特色作物农药登记的实际情况， 加大对补贴项目、 申报程序、 登记时间和费用成本等政策宣传， 加强政策解读， 鼓励企业主动承担社会责任， 提高企业申请补贴项目的积极性，吸引更多农药企业主动参与特色作物农药登记生产。 目前， 全省有近四分之一农药企业提出了农药试验登记项目申请。 三是加大资金支持。

　　2012年和2013年， 省财政分别安排400万元专项资金， 支持本省农药企业在杨梅、 草莓、 桑树等小品种作物上开展农药登记试验， 补助标准原则上不超过登记试验总费用的50%， 单个项目补贴14~20万元不等， 主要用于补助企业相关药效、 残留、 毒性、 环境等试验和登记费用。

　　3. 3 注重公开透明， 规范操作程序
　　一是统一补贴标准。 成立省特色作物农药登记补贴评审委员会， 制定 《浙江省特色作物农药登记补贴名录》， 引导农药企业有序申报。 二是规范补贴程序。 省农业厅、 省财政厅制定发布 《特色作物农药登记补贴资金实施意见》， 明确补贴对象、 补贴产品， 扶持环节与标准。 由企业向当地农业和财政部门申报， 省农财两厅组织对项目进行评审、 公示、 立项。 三是严格补贴结算。

　　补贴项目实行县级报账制和合同化管理， 实施立项农药产品登记试验的农药企业， 凭合同和试验费用支付凭证， 经县级农业部门审核后到县财政部门结算补贴资金， 确保项目资金安全。

　　3. 4 注重督促检查， 强化绩效管理
　　一是强化项目实施。 为加快项目实施进度， 我们及时组织召开了项目实施工作推进会， 统筹协调解决省内外联合试验地点、 试验作物、 防治对象，并请浙江大学、 省农科院、 省化工研究院等给予残留、 环境、 毒性等方面试验的大力支持；专程赴农业部汇报项目实施进展和困难， 听取意见建议， 争取支持和指导。 二是强化监督抽查。 不定期组织对补贴项目实施情况进行抽查，督促享受补贴农药企业落实相关试验和登记进度， 防止企业随意更改登记项目。 强化补贴资金使用情况检查， 严禁套取财政补贴资金等违规行为。 三是强化绩效评估。 在试验完成后，督促农药企业及时报送项目总结及相关登记材料。 在企业获得农药登记证后， 由农业和财政部门联合组织对项目进行验收， 评估补贴政策实施绩效， 并把绩效评估情况作为今后申报补贴项目的重要参考因素。 四是强化成果巩固。

　　为巩固补贴项目实施成效， 进一步扩大特色作物补贴范围， 我们目前正在研究制定 《浙江省特色作物农药登记补贴项目管理办法》， 努力使之成为长效机制。

　　项目实施两年来， 省财政共安排800万元的专项资金， 支持22家本省农药生产企业在杨梅、草莓、 桑树、 枇杷、 铁皮石斛、 杭白菊、 白术、元胡、 茭白、 小葱、 芋头、 山核桃、 雷竹等13类 小 宗 作 物 上52个 农 药 产 品 （2012年28个 ，2013年24个 ） 的登记工作 。 在杨梅上主要开展松脂酸钠和噻嗪酮防治介壳虫、 喹啉酮防治褐斑病； 草莓上甲氨基阿维菌素苯甲酸盐防治斜纹夜蛾， 吡虫啉防治蚜虫， 伊维菌素防治红蜘蛛， 醚菌酯、 咪鲜胺、 粉唑醇、 戊唑醇防治白粉病， 嘧霉胺防治灰霉病， 苯醚甲环唑防治炭疽病； 桑树上吡蚜酮防治蓟马， 毒死蜱防治桑毛虫； 枇杷上甲氨基阿维菌素苯甲酸盐防治舟形毛虫、 黄毛虫， 丙环唑、 井冈·丙环唑防治胡麻色斑病； 铁皮石斛上松脂酸钠防治介壳虫，咪鲜胺、 戊唑醇、 咪锰·苯醚甲防治炭疽病， 喹啉酮、 噻菌铜防治软腐病， 杭白菊上吡虫啉防治蚜虫， 井冈霉素A防治叶枯病、 根腐病； 白术上二嗪磷防治小地老虎， 井冈霉素、 井冈·嘧甘素防治白绢病； 元胡上甲氨基阿维菌素苯甲酸盐防治白毛球象； 茭白上甲氨基阿维菌素苯甲酸盐防治二化螟， 噻嗪酮、 吡蚜酮防治长绿飞虱， 咪鲜胺防治胡麻斑病； 小葱上吡虫啉防治蓟马， 氟啶脲防治根蛆， 甲氨基阿维菌素苯甲酸盐防治甜菜夜蛾， 阿维菌素防治潜叶蝇； 芋头上甲氨基阿维菌素苯甲酸盐防治斜纹夜蛾；山核桃上喹啉酮防治干腐病； 雷竹上吡虫啉防治蚜虫等。 截至2013年底， 吡虫啉70%水分散粒剂防治杭白菊蚜虫、 松脂酸钠30%水乳剂和松脂酸钠20%、 45%可溶性粉剂防治杨梅介壳虫的首批4个药剂产品通过了农药登记评审， 并取得农业部农药登记证， 其他药剂产品的药效、 残留、环境等相关登记试验正在浙江各地及周边省市有序进行， 预计2014年将有20个产品完成农药登记工作， 且登记试验结果为我国区域特色作物农药残留限量标准、 以及国际标准 （食品法典委员会CAC标准） 的制定提供科学依据。

　　浙江省特色作物农药登记财政补贴政策创新实践， 在国内外引起了强烈的反响。 在全国农药管理相关会议和国际小品种作物安全用药研讨会上作了典型经验介绍， 加拿大农业部Sethi博士专程来浙江考察交流小品种作物农药登记工作。 探索实践和成效也得到了农业部和省委省政府领导的充分肯定。 浙江省委副书记王辉忠、 黄旭明副省长， 农业部种植业管理司叶贞琴司长， 省农业厅史济锡厅长等先后作出重要批示， 要求总结、 完善、 提升， 并继续拓展推进。 浙江的创新实践也得到了农业部 《种植业快报》、 《农民日报》、 《农村信息报》 等媒体持续关注， 并进行了专访报道， 推动特色作物农药登记工作在全国范围内推开。

　　4 下一步工作打算及建议

　　从两年实践探索看， 推进特色作物安全用药刻不容缓， 由于这项工作刚开始起步， 经验不足， 政策还不匹配， 步伐还不快， 成效有待显现， 许多工作还需进一步完善。 因历史欠账太多等原因， 要从根本上解决区域特色作物病虫害防治有登记药用， 破解 “两难” 困境， 还需要长期的艰苦努力， 统一各方思想认识， 需引起各级政府的重视支持， 争取法律法规和政策的配套支持， 加大财政扶持力度， 部门通力支持配合， 从法律、 政策、 监管、 生产和推广使用等多个方面， 采取更加有力有效的举措，加快推进特色作物安全用药步伐。 下一步我们将立足服务浙江现代农业发展， 积极实践探索，攻坚克难， 先行先试， 在学习借鉴吉林省行业协会组织开展人参用药联合试验登记和美国、加拿大、 欧盟等发达国家先进经验的基础上，把这项惠农政策做深做透， 把好事实事办好，努力做到措施再加强、 工作再落实、 重点更突出、 成效更明显。

　　4. 1 强化组织领导， 进一步落实责任
　　解决特色作物安全用药、 实现有登记药用是我厅开展党的群众路线教育实践活动为民办实事的具体体现。 切实加强组织领导， 落实工作责任， 强化项目实施。 省农药检定管理所建立了所长负总责、 分管所长具体抓、 产业发展和生测科为主、 药政科配合、 相关科室共同支持的工作机制， 落实科室责任， 精心组织项目实施， 强化监督检查， 加快试验进度， 尽早完成药效、 残留等相关试验， 力争早登记、 早应用、 见成效。

　　4. 2 深入开展调研， 制订用药规划
　　在已有调研工作基础上， 将继续组织农药、 植保、 种植业管理和农技推广力量开展全省特色优势作物产业发展和用药情况调查研究， 重点调查分析浙江省特色优势作物分类名录、 病虫害发生、基地农户用药现状、 需要登记用药等， 制订浙江省特色优势作物用药发展5年规划， 并组织专家研讨论证， 做到有计划、 有步骤地推进实施。

　　同时要组织专家研究评估生产上成型防治技术和实用的防治药剂， 从农业生产和农产品质量安全急需出发， 着手研究制定杨梅、 草莓、 特色蔬菜等科学安全用药方案与技术模式， 妥善解决当前与长远、 生产实际需求与依法依规用药矛盾， 更好服务农业生产， 真心实意为农民办实事、 解难事。

　　4. 3 加大财政支持力度， 完善相关制度
　　浙江是农作物病虫害多发、 高发、 重发、 灾发地区，保障特色农产品生产有登记药用十分紧迫， 任务也相当艰巨。 按照统筹规划、 科学设计、 突出重点、 分类推进的原则， 以影响力比较大检出问题比较多的特色优势农业主导产业先行，优先解决杨梅、 草莓、 特色蔬菜、 中药材、 蚕桑等特色作物主要病虫害防治用药。 目前的财政支持与农业生产实际需求还有较大差距， 积极争取各级财政支持， 争取项目经费的稳定和更大支持。 同时， 建议在补贴标准与环节上作进一步的科学设计： 一是进一步提高补贴标准。

　　从两年实施情况看， 对农药企业单个产品试验登记补贴14~20万元， 不超过登记试验总费用50%的标准， 对农药企业吸引力还不是很大， 积极性还不是很高， 建议进一步提高标准； 对原创性强、 生产作用大的农药， 登记试验补贴标准还要提高； 二是扩大企业补贴范围。 解决特色作物病虫害防治用药， 仅靠本省农药企业还不够， 应积极鼓励支持国内外农药企业主动参与， 鉴于省财政资金管理要求， 可采取联合试验方式， 在省补资金中切出一块， 组织产学研和基层技术力量， 联合开展药效、 残留、 毒性、环境等试验， 开展农药残留限量标准研究及应用， 为农药企业登记提供试验资料， 加快农药登记生产； 三是改进完善补贴方法。 简化项目申报、 审批和资金结算流程， 提高企业的主动性、 积极性和创造性， 使之更加符合农业生产的实际。

　　4. 4 严格执法监管， 营造法治的公平环境
　　一方面我们要加快特色优势作物农药登记步伐，努力实现 “有药用”， 做好已登记农药的宣传推广普及， 在助农增收中发挥作用； 另一方面要从农药管理制度上寻求突破， 在主要农作物、非大宗农作物用药分类分级管理等方面， 继续向农业部建言献策， 争取相关法律法规配套支持； 要强化执法监管， 加强农药法律法规和“两高” 司法解释的宣传， 严厉打击违法使用、 滥用农药的行为， 促使生产者科学合理用药， 维护良好的法治和市场环境， 保护企业的合法权益。

　　4. 5 争取登记政策支持， 加强鼓励引导
　　积极争取农业部种植业管理司、 部农药检定所支持，制订符合我国国情的小品种作物农药登记管理办法， 在农药登记政策层面上给予更大支持，为特色小宗作物农药登记开绿灯， 减少审批环节， 缩短流程， 节约成本和时间。 要进一步简政放权， 简化细化登记规定， 制订相关优惠政策， 充分调动产业管理部门、 行业协会、 专业合作组织、 农业科研教学和农药企业积极性，加强宣传引导， 形成工作合力， 推动工作实施。

　　4. 6 开展科技攻关， 强化科技支撑
　　积极争取省科技部门的科研支持， 加强省 “三农六方”和市县农药、 植保和农技推广技术力量的协作，紧盯农药科学发展前沿， 加强新农药研发、 广谱高效低毒低残留农药的筛选、 生产成熟技术、推广应用等多领域多层面研究， 加强特色作物用药的有效性、 安全性、 经济性评价、 风险评估技术和作物、 病虫害群组分类研究， 加快农药安全合理使用准则和农药残留限量标准的制订与实施， 为特色作物安全用药提供强有力科技支撑， 努力实现农作物病虫害防治 “有药用、用好药、 科学用、 用得起”， 促进现代农业发展， 切实保障农业生产和农产品质量安全， 为农业增效、 农民增收、 美丽浙江和城乡居民身体健康作出新的更大的贡献。

　　参考文献
　　
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