新时期的“新三农”问题及其政策制定(2)

　　三、化解“新三农”问题的政策选择
　　
　　显然， 学界关于“新三农”问题产生的根源、农村发展的前景和未来的对策存在严重的认识分歧， 对中国工业化、城镇化和市场化改革也有不同认识和政策选择。当前“新三农”问题本质上是工业化和城镇化过程中工农失衡和城乡失衡问题， “新三农”问题的产生也具有客观性和必然性。“新三农”问题的产生不仅有其历史背景和经济根源， 也有深刻的制度根源。特别是迄今为止， 城乡二元制度并没有根本消除， 城乡二元化的体制和政策阻碍了中国城乡人口和资本的自由流动， 不仅使农民失去了平等的发展机会， 也制约了农业和农村经济发展；城乡二元化制度造成了大量农村人口滞留乡村， 损害了农业生产率提高和农民收入增长， 助长了农民兼业、土地抛荒和“农业边缘化”现象；由于对“市民下乡”和“资本下乡”诸多限制， 农村人口和资本从农村向城市单向流动， 加剧了“农民老龄化”现象。因此， 必须进一步深化改革， 破除城乡二元体制， 建立健全城乡一体化发展机制。如果说改革开放以来相当长的一段时期我国城乡二元体制改革的重心在城市， 致力于打破城市的封闭性， 鼓励农民进城并推动工业化和城镇化发展。在当前及未来一段时期内改革的重点应转移到农村， 着力破除农村的封闭性， 推动城市人口、资本、技术和公共服务下乡， 最终实现城乡之间发展要素的自由流动和公共资源的均衡配置， 促进工农协调发展和城乡协调发展。
　　
　　（一） 农村“政经分开”“户产分离”, 允许“市民下乡”, 为农村发展提供人力支持
　　
　　中国城乡户籍制度具有双向封闭性， 不仅农民难以进城， 市民更难以下乡。长期以来农村集体经济组织与基层政治组织“村社合一”、政经不分；农村集体产权与农民村籍“户产一体”, 身份不分。农村集体资产的产权边界不仅决定了村民的村籍边界、身份边界和权益边界， 也决定农村基层社区的组织边界、权力边界、管理边界和服务边界。人员进村落户或离开村庄涉及集体产权或集体福利的权益， 外来人口难以顺利进入农村社区。村民离开集体意味着集体资产权益的丧失， 因而不愿轻易放弃集体资产， 造成大量农民“离乡不离土”, 农村土地“闲置”, 难以得到充分利用和实现规模经营， 也阻碍了农村内部以及城乡之间人口的自由流动， 导致人口从农村向城镇单向流动， 加剧了“农村空心化”.因此， 必须深化农村集体产权制度、户籍制度、基层组织体制和公共服务体制改革， 实行农村“政经分开”和“户产分离”.这需要进一步明晰农村集体产权， 推进农村集体经济股份制改造， 实现农村集体经济组织与村民委员会组织的组织分开， 推动农村集体经济组织产权独立、自主经营和走向市场；在明晰并稳定集体产权的基础上剥离农村居民户口对农村集体土地、集体经济和集体福利的依附关系， 实现“户产分离”, 为农民自由流动和“市民下乡”创造条件。“市民下乡”可以为农村发展提供人力、智力、资金和技术支持， 也可以促进农村养老、休闲和服务等诸多产业的发展， 为农村发展和农民增收创造机会， 增强农村经济活力。
　　
　　（二） 农业“管住规划、放开市场”, 允许“资本下乡”, 为农业现代化提供资源支持
　　
　　农业现代化不仅要求人口和技术的自由流动， 也要求资本的自由流动和金融资本的支持。长期以来， 中国农村土地资源难以流动导致宝贵的资源大量沉淀， 难以实现其资产和资本的权能；不少人将“资本下乡”视为“洪水猛兽”, 一些政府部门也对“资本下乡”“严防死守”, 大量的人口和资金仍然从农村向城镇单向流动， 而城镇资本难以进入农村。事实上， 工商资本作为一种经营资本本身无关价值评判， 其正当与否的关键在于工商资本的行为及如何利用。在实践中， 工商资本进入乡村的确可能会存在农地非农化和资本对小规模经营农户的控制等风险， 但这并不能成为否定工商资本进入乡村的理由， 这些风险完全可以通过法律和制度予以规避。农地非农化可以通过制订农地利用规划进行防范， 资本与权力结盟可以通过政经分离和政策公开等制度进行监督；资本对小规模经营农户的控制也可以通过产权制度、分配制度以及管理制度来约束。因此， 在农业和农村生产经营中应实行“管住规划、放开市场”的政策， 农业生产、土地利用和农村产业布局等方面均应通过制订专门的规划进行引导和调控， 对于合规的农村建设和农业生产项目则应放开市场， 允许农村内外各种主体和资本自由竞争和进入， 从而吸引更多资本和技术进入农村和农业。“管住规划、放开市场”不仅有利于农村土地等资源的自由流动和合理配置， 也有利于吸引“资本下乡”参与农业市场经营， 从而推动农业产业化、规模化和现代化， 为农业和农村发展造就新型经营主体， 解决“谁来种田”以及“如何种田”的问题。
　　
　　（三） 服务“守住底线、多元供给”, 通过“服务下乡”, 解决农民养老等后顾之忧
　　
　　“农民老龄化”后出现的“养老困境”是农村养老服务供给不足的直接表现。这一方面是由于农村社会化和市场化服务的有效供给不足， 另一方面也是城乡公共服务资源分配不均的反映。快速城镇化背景下农村青壮年人口的持续外流导致传统“养儿防老”的家庭养老模式难以为继， 传统的“以地养老”的传统经济模式不具备可行性。当前迫切需要进一步加大农村公共服务投入， 推动“服务下乡”, 为农民提供养老等公共服务保障。应加快城乡基本公共服务一体化建设， 推进城乡基本公共服务均等化， 为城乡居民提供平等的公共服务保障。这样既可以保证守住农民的生存底线， 也可以确保守住公民的权利平等底线。在任何社会中， 财政供给及公共服务能力都具有有限性， 单纯依靠国家投入建立公共服务体系难以充分满足农民多样化且日益增长的服务需求， 在加强农村基本公共服务体系建设的同时还应引导发展多元化的社会服务体系。农村可以充分利用和支持传统家庭养老模式， 鼓励和支持社会化养老设施的建设， 不断开发社会化和市场化养老产品， 为农民提供多元化、多层次和便捷可及的养老服务。