第 2 章 新媒体与地方政府公共危机公关概述
2.1 相关概念界定。
2.1.1 新媒体。
新媒体这一概念的出现时间最早可以追溯到上世纪六十年代。其后，也有很多学者对新媒体的概念进行界定，不过，现今仍然没有定论。综合国内外的研究成果，本文认为，新媒体就是：内涵上，新媒体是指二十世纪后半叶，依托于现代信息技术而产生的，可以使传播的范围更广、速度更快、方式更加丰富，和传统媒体截然不同的新型媒体；外延上，与报刊、广播、电视等传统媒体比较，新媒体主要包括互联网、高清电视、手机、多媒体信息交互平台及计算机信息网络等新型的媒体，新媒体环境就是指新媒体主宰的媒介生态环境。
2.1.2 公共危机。
根据引发危机的根源上的差异，公共危机事件包括：自然灾害危机事件、事故灾害危机事件以及环境恶化危机事件等，除自然灾害危机事件外的其他危机事件都属于非自然灾害危机事件范围。本文研究的公共危机主要是指对社会产生一定影响，造成社会偏离正常的轨道的非自然灾害危机事件。公共危机最大特征在于其公共性，它可以在极短时间内威胁到整个社会的结构和价值规范，会影响到整个社会的共同利益，其所指向的对象是某个区域所有大众，人人都可能是危机侵害的对象。公共危机的发生，会导致某个特定区域所有人的生命财产安全受到威胁，容易造成社会的恐慌，加重破坏性，它将对公共安全造成威胁，破坏个人的生存空间，影响社会的正常秩序，公民的生命财产安全得不到保证。公共危机的发生将严重影响社会正常运行，同时威胁到社会的行为规范与基本价值。处理好公共危机，对于和谐社会的构建和社会幸福指数的提高具有很重要的意义。
2.1.3 地方政府公共危机公关。
地方政府公共危机公关是以地方政府为主体面对公共危机所采取的公关行为，是指地方政府在公共危机发生状态下通过推行其政策、理念而整合社会各种资源，树立形象，稳定社会局面形成的公关活动。化解公共危机是地方政府的重要职能，也是检验地方政府执政水平的重要指标。由于公共危机事件发生的程度和危害的范围的差异，且公共危机事件发生的第一现场多在基层，因此中央政府与地方政府在面对公共危机时所采取的手段和措施并不尽一样，除非如地震、SARS 等涉及多个地方政府无法处理需要更高层中央政府来协调的公共危机事件发生，否则中央政府一般不介入，主要是地方政府在具体处理和应对。
特别是我国当前正处于政府职能转变的过程中，与中央政府相比，地方政府需要承担起更多社会职责并负责具体执行，但是在改革过程中，一时之间又无法完全放开，另外，我国长期以来受到计划经济思维的影响非常深，政府行政流程及司法等方面均存在一定的问题，这也导致公共危机事件发生后地方政府经常需要在时间压力及不确定因素较多的情况下展开危机公关。而地方政府此时所采取的任何措施及表现出的态度，都会立刻成为舆论的焦点，并且受到整个社会的审视。任何公共危机事件发生后，从维护整个社会和国家利益角度来看，地方政府需要通过有计划、有组织的公关行动，尽量减轻公共危机事件带来的损失并消除不良影响，以达到树立正面形象、获得良好的经济和社会效益并提高地方政府公信力的目的。
2.2 新媒体对地方政府公共危机公关的新要求。
2.2.1 信息即时性要求地方政府反应快速。
在一般的环境中，地方政府可以较为容易地获取信息，收集到可能带来危机的信息。不过，在公共危机事件爆发的过程中，收集信息就变得较为艰难。
地方政府在缺乏必要信息的情况下，也不易开展危机公关。特别是在新媒体环境中，媒体即时性特点明显，公共危机一旦出现，事件就会快速扩散。事件的亲历者或是知情者可以通过网络等新媒体发布消息，引起受众的极大关注，短时间之内就形成一定的舆情影响。如果地方政府不能第一时间立即针对情况采取措施，则危机会加剧。地方政府不仅要承担舆论压力，还要承担公共危机带来的巨大损失。所以，地方政府必须尽快发现危机、收集信息、找到根源、及时处理。这样才会把握话语权，引导舆论，有效化解危机。
近年来，在突发公共事件中，很少出现地方政府、当事人和"围观"事件发展的公众三者都赢的情况，更多时候是三方都输。当事人有冤无处申，而地方政府动用巨大的人力财力进行维稳，效果却不佳，民众想追索真相却感觉发处无力。个案应对错漏百出且频频出现，同时，社会大众更是对政府政策行为的反复无常变化的行为深感质疑和不满，相比较，更好的一种解决方法是，把危机应对处理方式上升为化解危机的运作机制。7?23 动车事故受难者的名单迟迟没有公布，铁道部曾因此饱受争议，还好别的地方政府、相关单位能汲取经验教训，有关地方政府和部门都第一时间就公布事故相关信息如遇难者名单，在应对舆情与处理事件上获得了加分；又比如，上海发生地铁追尾事故后，有关负责人立即在微博上发表声明并道歉，让网民的情绪得到一定程度的抚慰。
各级政府通过重视微博等新媒体的地位，进一步加强了自身对于舆情事件的应对处理能力，同时对于应对过程中发现的问题逐步总结并进行改善，网民知情权保护、事态的迅速平息等一定程度上有所进步。
2.2.2 传者受者界限模糊要求地方政府注重舆情监测。
在传统传播环境下，传播主体和受体的界限较为分明。但是，传者和受者的界限，在新媒体环境下渐渐模糊，任何人或组织都可能成为传播者。而这种特征也刺激了受众传播信息的欲望，在新媒体环境下，传播者的责任感弱化，法律也并不健全，导致虚假信息、有害信息广泛扩散，这些都极易诱发社会公共危机事件。因此，这要求地方政府必须转变观念，不能像传统媒体环境下，爆发危机之后才开始采取封堵、打压或是掩盖等手段，而必须建立起舆情监管体系。提高地方政府的舆情监管意识，特别是事前监管，未雨绸缪，在危机爆发前就采取措施。
2.2.3 群体极化现象要求地方政府有效疏导网民情绪。
以网络为代表的新媒体可以快速聚集观点、价值取向等各个方面比较接近的人，形成一个个"圈子".这种"圈子"的形成又会使其中的个体更加固化原有的认知与态度，并造成群体观念趋同，缺乏必要的反面信息会使得这类群体更加极化。"有共同兴趣的人，经过高效虚拟串联群体极化圈内同质化舆论，使观点加速分裂或融合，通过非理性情绪的推动下，有可能成为危险的现实群体行为导火索、成为潜在的不稳定因素，危及社会和谐稳定。"这一点也会给突发的危机公关造成非常大的影响。所以，地方政府需要合理规范受众行为，引导受众情绪，使受众能够理性地面对公共事件。
2.3 理论基础。
2.3.1 善治理论。
善治理论是"对传统治理理论的有益补充，是政府治理的最佳境界，同样也是治理的终极目标。"从基本内涵上来看，善治是公共利益达到最大化的一种社会治理，政府通过消耗最少的社会成本来获得尽量多的公关利益，以满足社会绝大多数人的公关需求，实现政府、公民社会及市场的共同成长。具体来说，这三种的关系要素在于：不再单方面强调政府对社会生活的支配、控制与干预，而是强调各个层面的通力合作，不仅需要政府自上而下进行管理，也需要社会与公民自下而上的参与，管理主体更加多样化，主要表现就是：在政府与市场的关系方面，更加强调以最小成本换取最大回报，重视把市场的激励及私人管理方式纳入到政府管理系统之下；在政府与社会的关系方面，强调政府的公共服务性，为社会服务，而不是凌驾于社会之上；治理方式领域中，强调政府与社会、公共服务部门与私人部门之间的合作与互动；在政府内部权力分配方面，建立起分权化、多中心的管理结构等。
总的来看，善治理论强调的是政府、公民社会与市场的和谐共生，因此，在公共领域中实行善治，就要求政府在履行职责的时候，把政府引导、公民责任及社会互助相结合，不仅政府要承担起引导的责任，每个公民也要承担起相应的职责，由多个主体共同分担其公共服务的重任。
2.3.1.1 "善治"的基本特征。
（1）治理主体方面。
善治理论认为，社会治理主体从政府的唯一主体演变为多元化主体。除政府外，其他非政府组织机构或个体等，凡是参与社会公共事务处理的主体都被视为是治理主体。特别是在新媒体环境下，各类主体参与社会公共事务的手段更为多样，而参与热情也更高。在这种背景下，更需要看到治理主体的巨大变革。
（2）治理目的方面。
治理的目的不仅仅是为了突出社会效率，而是要在保证效率的基础上实现公平。治理的终极目的就是"以人为本",社会治理的目的将从工具性向价值化方向演变。在新媒体环境下，个体越发突出，各种不同的声音都会被发出来。
所有危机事件其实也可以被视为是各个不同主体或利益团体的博弈。在处理过程中，也需要注意各个层面的合作，由政府、非政府组织、公民等共同承担起社会责任。
（3）治理手段方面。
治理手段向网络化进行转变。在当前的社会环境下，各种社会组织、社会群体、个体之间的联系更加紧密，整个社会是一个参与性的自主网络。因此，需要各方协调发展，交换彼此的资源才能够形成共同发展。
2.3.1.2 善治理论与地方政府公共危机公关。
善治就是使权力逐渐由政府转移至公民社会。因此，公民社会的形成是善治的基础，而不仅仅局限于政府。从这个角度来看，如果没有形成公民社会，就无法真正实现善治。公共危机事件本质上也是公民社会逐渐形成的偏激性表现，随着公民意识的觉醒和民主进程的推进，越来越多的人希望参与社会公共事务。在这个过程中，如果政府无法对公民的参与热情表示出认同的话，公民就会寻找其他途径来实现参与。新媒体环境下的网络、手机等就承载了这一职责。当公众在新媒体中发表的言论汇聚成为舆情，并超出了网络监管能够承受的能力，就会延伸到线下，形成公关危机事件。
善治理论视角则重视政府权力回归到公民社会中，这是地方政府开展公共危机公关的一个基本出发点和理论前提。公共事件爆发意味着公众急切地想参与社会公共事务的管理，却没有有效的途径。通过善治的法治性、责任性、有效性及透明性等因素，则可使地方政府公共危机公关的效率大大提高，危机公关的时间大大缩减，最终实现公共危机公关的成功。
（1）善治的法治性。
善治的法治性是指依法办事、依法治国，它不等于用法来治，实质是人民高于政府，政府服从人民。公共危机发生后，地方政府要能有效应对事前就必须尽可能增加人民的共识和认同，在危机事件的处理过程和信息的发布等公关环节才能被公众所认可，对于人民来说，地方政府只有在平时的工作中确实做到依法行政才可以提升自身公信力，从而获得人民信任。善治的法治性体还体现在制定出良好的法律制度和程序。地方政府在处理公共危机事件时，除带领广大人民群众自觉遵守法律外，还应该确保程序的公正性和行为的合理性，建立畅通的利益诉求表达渠道和有效的沟通协商机制，这样才能取得人民理解和支持，从而有助于公共危机事件的解决。
（2）善治的责任性。
善治的责任性是指，地方政府工作人员不仅具有执政为民的意识还有为民负责的态度。伴随人们意识的逐步增强，社会对地方政府的责任要求日趋提高，地方政府的责任意识和范围也发生了改变。地方政府在公共危机事件发生前如果不能够很好地履行其本承诺的责任，就会导致其公信力下降，造成公众对其不信任，从而影响公共危机事件公关的效果和危机事件的解决。因此，地方政府要切实加强和重视其所承担责任，不仅对上级政府负责，也要对人民负责，才能取得人民的信任，为做好公共危机公关工作创造良好条件。
（3）善治的有效性。
善治的有效性，是指要合理设立管理机构，同时要科学和灵活地管理程序和活动，并使管理成本最大限度得到降低。当前，地方各级政府中虽然也成立了应急办，并针对不同灾害设立诸如防讯抗旱指挥部、森林防火指挥部等机构，但作为常设机构他们发挥的作用是很有限的，各部门职责容易交叉并互相推诿，平时疏于对公共危机事件进行演练，导致公共危机发生后地方政府无法迅速采取措施应对。地方政府要做好公共危机公关工作，必须充分调动政府、社会和个人等各方面积极性，理顺政府内部关系，合理设置相关应急机构，整合各种社会资源，从而提高政府危机公关的效率。
（4）善治的透明性善治的透明性是指，信息要公开和透明，即公民能够及时通过各种传媒知道与其利益相关的任何信息，公众能全程参与同时进行监督。每个和本身利益有关的信息，老百姓都有权获得，对政府来说，要做到无任何偏见地对所有公民公开，并提供相应的信息，使公众的合法合理需求得到满足。因此，公共危机事件发生后，除涉及国家安全和秘密，地方政府要及时通过新闻发布会等形式准确把事件最新动态、背景、发生原因等情况向社会大众公开。通过公开和透明，将有利于扩大公众参与，促进公民社会发育，提升地方政府公信力并重塑其权威。
从善治的法治性、责任性、有效性及透明性等因素的分析中可以看出，善治可以带来良性、均衡的关系，并协调地方政府、公民及社会的关系，达到共赢的效果。善治理论非常有利于提升地方政府危机公关的成效。
2.3.2 议程设置理论。
议程设置理论作为大众传播学中一个基本理论，其基本思想最初是由美国学者沃特·李普曼提出的。在《公众舆论》这部经典着作中，李普曼归纳出自己的看法：新闻媒介影响"我们头脑中的图像",议程设置理论的雏形从此形成。
1963 年，关于"议程设置"理论，伯纳德·科恩作了影响力的阐述："大部分时间，报界在传达给读者应该怎样想的信息大概无法成功；但在提醒读者该思考什么时，却非常成功",媒介的议程设置功能在这里非常明显的显示出来了。1968年，马尔科姆和唐纳德这两位美国学者，对李普曼的思想进行实证研究，通过调查 1968 年美国总统大选期间，选民因为传播媒介对总统选举的报道而导致投票受到影响的情况并进行了分析。作为研究的总结，《大众传播的议程设置功能》
论文在 1972 年的《舆论季刊》上发表了，它的重要含义：大众媒介通过对某部分问题施加重视，同时对另一部分问题予以忽略，使得公众舆论受到影响，大众媒介所关注的问题正常情况下人们会比较希望了解，人们对这些问题的关注程度主要取决于大众媒介所确定的优先次序。议程设置理论是以传统媒体环境为基础提出的，传统媒体对议程设置完全掌有主动权。
2.3.2.1 新媒体环境下的议程设置理论。
当新媒体迅速发展并遍及整个社会每个角落时，传统媒体受到了巨大冲击，议程设置的模式也发生了变化。新媒体的议程设置主要体现在两方面，一是新媒体传播信息时，也和传统媒体相同，即向大众设置议题也是通过信息传播的手段；二是新媒体也可以通过传统媒体向大众设置议题，即新媒体甚至可以通过设置传统媒体议题，进而通过传统媒体向社会设置议题。
公共危机事件新媒体议程设置有以下特点：
1、草根性。新媒体出现以后，传统媒体的把关人角色有所弱化，通过新媒体的渠道，任何人都可以发起议程，并作为议程设置的主体，从原本单一的主体，发展成多元和平等化的主体，议程由传统与新媒体一同设置。作为草根网民，发展为意见领袖的机会可能性很大，乃至于还可对公共危机事件议程的偏向，起到主宰的作用。他们有时候揭露传统媒体不方便发表和需要进一步考证的东西，有时候借助跟帖、发表评论等形式，很大程度影响了事件的进展情况乃至结果。在互动参与的过程中，不同个体的阅历知识还有背景的不同导致其在理解某新闻报道时，更多结合个人经验来加以判断，因此常常会出现同一条信息有多种解释的状况。特别在公共危机刚发生的时候，受客观条件局限，人们通常无法立即明确界定公共危机的性质和强度，乃至发展形势和利害关系，此时，受众就会结合其本身背景和特别的经验，从而对不明性的信息进行弥补，最终导致意见的多元化。不同的意见会激烈地交锋，但伴随公共危机发展，尤其有关真相的慢慢清楚，在公共危机事件的中期，不同意见将渐渐形成并趋于相同，不过，少数或相反的意见还将持续下去。
2、迅捷性。新媒体环境下，议程设置常常处于快速变化之中，不同议题的转换频率速度很快，一个话题进入舆论漩涡后，这个话题往往将逐渐变化成多个不同话题，正负话题偶尔还会不断转化，新议题也将补充进来。传播过程中的议题不断转化，旧有议题往往会衍生出很多相关或者无关的新议题。
3、广泛性。对全社会而言，公共危机事件往往具备很大的不可预知，同时大风险乃至灾难也经常伴随，因此容易造成不幸，而且是重大的，社会大众因此更加关心。和一般的事件相比，公共危机事件新媒体的议程设置方式和频率往往很高，经常同时出现在不同新媒体中，并被反复提出，在合适的条件下引发更多的关注效应和跟风。通过新媒体受众发表自己的意见，同时迅速发展盟友，使得自己的意见可以迅速在新媒体上传播并感染他人，进而对大众媒体的观点走向施加影响。
4、多极性。公共危机事件中的议程设置是由地方政府、媒体和公众三者共同组成的，即政府议程、媒体议程和公众议程，每种议程都有自身各种不同的观点和评判，同时不同议程之间又此消彼长并相互转化又形成许多新的议程。
2.3.2.2 议程设置理论与地方政府公共危机公关。
公共危机事件的特点很多，包括灾难性、冲突性、多变性等等，因此议题特点也很明显，即强烈的集聚、扩散和放大效应。新媒体环境中，信息多元化、即时性，地方政府借助媒体对议程进行设置，使议题得到公众的普遍关注，最后，共同达成合力的效应。一方面，作为公共危机事件议题传播的中枢载体，新媒体可以迅速向社会展现公共危机事件从头到尾全过程；另一方面，新媒体能将分散的公众意见过滤集中后纳入媒体议程，通过媒体议程来影响政策议程。
新媒体议程设置的迟缓与被动，将可能导致公共危机事件等级的进一步加深，使得地方政府的反面信息，非常容易由新媒体传播扩散，造成一边倒局面，导致地方政府的公关危机。
公共危机事件中，地方政府只有通过强化对新媒体议程的设置、回应、引导和重构，才能保证信息上的全面客观和观点导向上的正确，从而构建一个良好的舆论环境，反过来助推地方政府妥善处理公共危机事件。
2.4 小结。
本章首先通过对新媒体、公共危机等相关概念给予界定，并结合新媒体对地方政府公共危机公关的新要求进了行论述；接着结合运用善治理论和议程设置理论，先通过对善治理论和议程设置理论两个理论进行详细和系统的阐述，接着分别结合运用两个理论与地方政府公共危机公关之间的关系作进一步说明。下一章，将结合善治和议程设置两个理论对地方政府公共危机公关的现状、存在问题及成因进行进一步的具体分析。
