《内蒙古自治运动统一会议的主要决议》的法律意义(2)

　　国内政治形势方面，1946年11月15日，国民党违背政协决议与全国民意，召开伪国大，并武力进攻哲里木盟地区，使东蒙人民自治运动走入艰苦斗争的关口。东蒙自治运动总分会提议召开内蒙古人民代表会议，成立内蒙统一政权。[16]西满分局也指出，在“东蒙，无论老年、青年，进步的、落后的，都主张成立（内）蒙古自治政府。大公报记者亦有要求内蒙自治的呼吁。”[17]据此，中共中央认为：“为了团结内蒙族人民共同抵抗蒋介石的军事进攻与政治经济压迫”,可联合东西蒙“成立一地方性的高度自治政府”.[18]这样在内蒙古解放区，在中国共产党的领导帮助下，在自治运动联合会的具体领导下，开始酝酿建立内蒙古自治政府，这一政府本质与联合会是一样的，但其作用是更好地团结蒙古族人民反对蒋介石，它是各阶级和民族的联合，是“高度的地方自治”.[19]自此，根据四三会议决议和党的指示，联合会为召开内蒙古人民代表会议，成立内蒙古自治政府并开展各项筹备工作。1947年4月23日，根据中共中央的指示，联合会召集内蒙古各盟旗代表392人，在兴安盟王爷庙举行了内蒙古人民代表会议。[2]同年4月27日，会议通过了《内蒙古自治政府施政纲领》，施政纲领规定，内蒙古自治政府是“蒙古民族各阶层”联合“内蒙古各民族”实行“民族区域自治”的“民主政府”.[20]1947年5月1日，在乌兰浩特，内蒙古自治政府宣告成立。这标志着联合会圆满地完成了“建立内蒙古自治政府”的历史使命。[21]这一使命的完成也使四三会议决议中“内蒙古民族运动要实现平等自治”的精神得到充分贯彻。
　　
　　三、四三会议决议使国家的统一在内蒙古有了保障
　　
　　四三会议决议的一方联合会，是具有少数民族民主政权性质的组织。在四三会议决议达成前，它是西蒙人民的代表。在四三会议决议达成后，它成为全体内蒙古人民的代表。另外，联合会作为党领导下的革命团体，它是团结内蒙古各阶层、民族的统一战线联盟，其主要领导都是中国共产党党员，这些党员代表中国共产党在内蒙古地区开展工作，故联合会的诉求在一定程度上体现了党的主张。联合会是党在内蒙古地区的主要工作方法。四三会议决议不仅是东、西蒙双方政权代表签订的协定，也是内蒙古蒙古族人民同中国共产党签订的协定。这在一定程度上表明了蒙古族人民同未来的政权代表者之间就政治合法性和自治方式等达成了一致，也表达了蒙古族人民对更大政治共同体的认可和期待。对此，加拿大最高法院，在处理魁北克分离事件时，创立了宪法规则的概念，法院认为：“宪法和‘宪法规则’有着本质的不同，前者是各方已达成的协议，是法律；后者则是形成宪法或达成协议的规则。”[22]四三会议决议因其确立了中国共产党对内蒙古自治运动的领导权和民族区域自治这两个宪法性问题，因而是达成宪法的“宪法规则”.这一“宪法规则”被后来的法律文件所遵循。《陕甘宁边区宪法原则》《内蒙古自治政府暂行组织大纲》《中国人民政治协商会议共同纲领》以及新中国成立后的各部宪法和民族区域自治法等均无一例外地规定了民族区域自治和中国共产党的领导。追本溯源，笔者认为，这些规定，对蒙古族群体而言，均是对四三会议决议这一宪法规则的宪法达成，是对四三会议决议的落实、坚持和发展。由此可见，四三会议决议这一历史协定，在内蒙古境内确定了“党的领导”和“平等自治”两大宪法问题，而这两大问题，是国家实现统一内蒙古的根本问题。这两个问题的成功解决，使中华人民共和国的国家统一在内蒙古地区有了保障。
　　
　　《内蒙古自治政府施政纲领》规定：内蒙古自治政府“以内蒙古各盟（包括盟内旗县市）旗为自治区域，是中华民国的组成部分。”“援助蒋占区蒙古人民，反对大汉族主义民族压迫及蒋家暴政的一切斗争。”[23]《内蒙古人民代表会议宣言》宣称，内蒙古自治政府是实行高度自治的“地方民主联合”政府，并非“独立自治”政府。它“将团结区域内的蒙、汉、回等民族，联合一切赞助内蒙古自治的民主党派和中国境内各民族，坚决粉碎美蒋反动派进攻和压迫，争取内蒙民族的彻底解放及中国各民族共同解放。”[24]乌兰夫也号召并宣告：自治政府成立后，要使自治工作更加发展及巩固；要考虑如何使内蒙200万人民及蒙汉人民团结，怎样粉碎美蒋反动派。[25]可见，内蒙古自治政府成立之时，其性质即为“非独立的地方的政府”,其任务之一即为“粉碎美蒋反动派”,“争取内蒙各民族的彻底解放及中国各民族共同解放”,这些均使国家的统一在内蒙古地区有了保障。事实上，内蒙古自治政府成立后，“实行民主改革，着手改善人民生活，使自治区内各民族紧密团结，成为稳定的后方，有力地支持了东北根据地的建设。内蒙古人民自卫军不仅缴匪，安定了内蒙古地方，还参加东北人民解放军保卫东北根据地的战斗和辽沈战役，为新中国的建立做出了自己的贡献。”[2]1949年9月，内蒙古地区全境获得解放。9月下旬，全国人民政治协商会议第一届全体会议在北平举行。对于是实行联邦制还是单一制问题，毛泽东同李维汉在政协筹备期间，进行了探讨。李维汉认为，单一制更符合中国实际，统一国家内实行民族区域自治，更利于民族平等。[26]另外，周恩来也在深入分析英美帝国主义阴谋分裂中国边疆的基础上，在看到内蒙地区民族政策成功实践的基础上，认为为防止帝国主义的分裂和分化，应将“各民族团结成一个大家庭”.这个大家庭的名称叫“中华人民共和国，而不叫联邦”.“虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权利。”[27]在上述这些实践、探索和认识的基础上，“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治。”被写入了《中国人民政治协商会议共同纲领》。这就以法律形式确定了民族区域自治的地位。1949年12月2日，中央人民政府决定将“内蒙古自治政府”改称“内蒙古自治区人民政府”,乌兰夫被任命为主席。[28]至此，中华人民共和国在法律上实现了对内蒙古的统一。
　　
　　四、四三会议决议是以谈判协商方式解决民族问题的有益尝试
　　
　　四三会议决议是两个具有政权性质的组织所签订的历史协定。协定的达成，是谈判和协商的结果。谈判和协商因具有民主属性，历史上曾是许多国家和地区解决民族问题的途径之一。加拿大组建国家时，就是通过邦联协定或条约的形式，赋予法裔加拿大群体和印第安人以差别权利。获得了政府在协议中对其权利的承诺后，这些群体才选择了加拿大。[29]与此类似，蒙古族群体因为在四三会议决议中获得了平等自治的保证，所以才选择了中国共产党的领导，至少这应该是需要重点考虑的因素之一。以此为源，新中国成立后，在中国共产党领导下建立的中华人民共和国主权国家又通过《十七条协议》解决了藏族群体的自治问题。由此，“《十七条协议》标志着谈判协商成为解决统一和自治问题的法律途径。”[30]这种具有开创意义的解决民族问题的法律途径的选择，无疑与新中国成立前，中国共产党运用四三会议决议解决蒙古族统一和自治的尝试是分不开的。在西方民主国家，有许多这样的协定。一般来说，这些历史协定所规定的内容是少数民族群体加入国家这一更大政治共同体时的条件。[29]虽然四三会议决议不是主权国家同少数民族签订的协议，但中国共产党后来领导中国人民成立了中华人民共和国，成了国家的执政党。故其所签订的协议，一定程度上能代表主权国家。四三会议决议的历史协定和宪法规则特点，使党和国家遵守协议和信守规则，不论从道义上还是从法律上，无疑是非常重要的。“否定这些协定，会严重丧失信任。”[29]四三会议决议，规定了民族区域自治，作为当时签订协议的中国共产党，其领导下的国家应该遵守这一协定，坚持和完善民族区域自治，而不应改行所谓的“第二代民族政策”.②否则可能会引起流血事件或国家分裂等严重的后果。这已由多民族国家的历史和现实所证实。“美国人一直在运用一种非常不同的策略，吸纳在历史上是自治的、家园已成为更大共同体的一部分的群体，如美国印第安人、阿拉斯加爱斯基摩人、波多黎各人和夏威夷土着人。这些少数民族中的大多数，在美国联邦范围内都有某种程度的自治。”[29]而相反的做法则是危险的。赛尔维亚当局在米洛舍维奇的主持下，强行废除科索沃省的自治权，这是后来一系列动乱、冲突、独立运动、种族清洗等发生的重要原因之一。[31]更能说明问题的是前苏联在处理民族问题时的偏差。苏联解体的原因很多，民族问题是其中之一。由于其没有严格依民族平等原则贯彻民族区域自治制度。“对苏联少数民族造成了极大的伤害，才导致苏联的民族关系的紧张状态得不到合理的解决。”[32]从另一方面看，协议是约束双方的。作为协议的另一方主体少数民族群体，也应遵守协议，坚持中国共产党的领导，在行使其自治权的过程中，维护多民族国家的统一和团结。
　　
　　从四三会议决议的形成背景、形成过程、具体内容以及实践效果来看，四三会议决议对中国少数民族问题的实践弥足珍贵。其法律价值除了在当时的历史背景下，实现了内蒙古境内各民族的统一，对内蒙古自治政府的成立、国家的统一均做出了不凡的贡献。更值得一提的是，这一决议本身所蕴含的处理问题的方式---谈判协商方式，因其具有的民主和协商特点，会对未来之民族问题的处理及族际民主的构建具有一定的启发意义。特别感谢内蒙古大学周宝峰老师对本文的悉心指导和所给出的建设性意见。
　　
　　[注释]
　　
　　①内蒙古地处祖国北疆，横跨东北、西北、华北三大区。其地处东北的部分，称“东蒙”,地处华北、西北东部的部分称“西蒙”.“九·一八”事变后，东蒙沦陷，日寇先后设兴安四省对其统治，属伪满洲国势力范围。“七·七”事变，西蒙大部分沦陷，日寇设伪蒙疆政府对其统治。抗战胜利后四三会议前，内蒙古人民革命党和内蒙古人民革命青年团领导了东蒙地区的“自治”和“运动”,并于1946年2月15日成立了东蒙古人民自治政府。而西蒙地区的自治运动经历了短暂的“内蒙古共和国临时政府”后，以共产党领导下的内蒙古自治运动联合会为领导机构。四三会议的双方是指东蒙古人民自治政府和内蒙古自治运动联合会。参见达力扎布：《蒙古史纲要》，北京：中央民族大学出版社，2011年版，第237-245页；郝维民：《内蒙古自治区史》，呼和浩特：内蒙古大学出版社，1991年版，第1-24页。
　　
　　②第二代民族政策是指“要从党和国家实行民族平等、民族团结、民族区域自治、各民族共同团结奋斗、各民族共同发展繁荣的一整套民族政策转变为‘推动各民族交融一体',即实现民族融合，消灭民族界限。”见黄铸：《何谓“第二代民族政策”?》，《中央民族大学学报》（哲学社会科学版），2012年，第3期。
　　
　　[参考文献]
　　
　　[1]内蒙古自治运动统一会议的主要决议（1946-04-03）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[2]达力扎布。蒙古史纲要[M].北京：中央民族大学出版，2011.
　　[3]王新洲。自治之路---共和国第一个民族自治区诞生纪实[M].北京：中共党史出版社，2010.
　　[4]李玉伟。四三会议与内蒙古自治运动的重大进展[J].中央民族大学学报（哲学社会科学版），2006（5）。
　　[5]内蒙古自治运动联合会筹备会议。内蒙古自治运动联合会全体代表名单（1945-11-25）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[6]内蒙古自治运动联合会举行筹备会议[G].晋察冀日报，1945-11-27//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[7]郝维民。内蒙古自治区史[M].呼和浩特：内蒙古大学出版社，1991.
　　[8]博彦满都。在四三会议上的致词（1946-04-03）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[9]中共中央关于内蒙工作的意见给晋察冀中央局和晋绥分局电（1945-10-23）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[10]中共中央书记处。同意先成立内蒙古自治运动联合会给晋察冀中央局并告晋绥分局贺、李电（1945-11-10）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[11]东西蒙联席会议决定建立自治运动联合会[G].东北日报，1946-06-23//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[12]蒙汉团结共建民主兴安省政府临参会正式成立[G].晋察冀日报，1946-06-19//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[13]云泽。关于蒙地工作问题的报告（1946-07）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[14]秋浦。自治运动的一年（1947-04-27）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[15]云泽。在内蒙古自治运动联合会执委扩大会开幕式上的致词（1947-04-03）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[16]内蒙古自治运动联合会东蒙总分会。关于目前东蒙形势与工作的指示（1946）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[17]西满分局。关于成立内蒙古自治政府致中央、东北局并告云泽电[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[18]中共中央。关于内蒙自治问题电（1946-12-26）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[19]云泽。在热北地委扩干会上关于内蒙古自治运动中的几个问题的讲话（1947-02-03）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[20]内蒙古人民代表会议。内蒙古自治政府施政纲领，内蒙古自治政府暂行组织大纲，内蒙古人民代表会议宣言（1947-04-27）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[21]内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会大事记（1945年8月-1947年5月）[G]//内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[22]耿灿。少数人差别权利研究---以加拿大为视角[M].北京：人民出版社，2011.
　　[23]内蒙古自治政府施政纲领（1947-04-27）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[24]内蒙古人民代表会议宣言（1947-04-27）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[25]乌兰夫。自治运动联合会闭幕大会暨自治政府成立大会上的致词（1947-05-01）[G]//内蒙古自治区档案馆。内蒙古自治运动联合会---档案史料选编。北京：档案出版社，1989.
　　[26]中国民族区域自治50年课题组。中国民族区域自治50年[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，1997.
　　[27]周恩来。关于人民政协的几个问题（摘录）（1949-09-07）[G]//中共中央统战部。民族问题文献汇编。北京：中共中央党校出版社，1991.
　　[28]王铎。五十春秋：我做民族工作的经历[M].呼和浩特：内蒙古人民出版社，2012.
　　[29]威尔·金卡利。多元文化的公民身份-一种自由主义的少数群体权利理论[M].马莉，张昌耀，译。北京：中央民族大学出版社，2009.
　　[30]周宝峰。《十七条协议》法律价值研究[J].中外文化与文论，2015（28）。
　　[31]秦晖。民族主义的双刃剑---南斯拉夫、科索沃问题的由来[J].战略与管理，1999（4）。
　　[32]郝时远。中国共产党怎样解决民族问题[M].南昌：江西人民出版社，2011.