我国政府环境审计的发展历程与启迪(2)

　（三）政府环境审计的延伸--领导干部自然资源资产离任审计
　　
　　党的十八大将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义五位一体的布局中，接着在党的十八届三中全会中提出了“对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制”,将自然资源资产离任审计提上国家工作议程。2015年，党中央接连发布了《生态文明体制改革总体方案》、《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》、《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》等，进一步明确了自然资源资产离任审计的审计目标、审计内容、审计评价标准、责任界定、审计结果运用等事项，形成了一套比较成熟、符合实际的审计操作规范，探索并逐步建立完善领导干部自然资源资产离任审计制度。
　　
　　领导干部自然资源资产离任审计涉及的重点领域包括土地资源、水资源、森林资源以及矿山生态环境治理、大气污染防治等。它区别于一般的资源环境审计和经济责任审计，着重强调自然资源的资产属性和与之相关的受托责任，并在明确区分和界定领导干部所承担的责任后，对任期内和离任后违反国家的政策法规和环境保护法律等违法违规行为进行终身责任追究。
　　
　　1.审计目标强调完善地方党政领导干部责任评价体系
　　
　　自然资源资产离任审计的直接目标是通过科学、全面地评价党政领导干部在使用、管理自然资源过程中的责任，评价政府资源管理及环境保护部门履行环境管理责任的情况，帮助地方党政领导干部转换思路，树立科学绿色的政绩观，并推动建立环境损害终身追究制和生态补偿机制，最终促进资源的集约节约利用，建设生态文明，实现可持续发展。在直接目标上，自然资源资产离任审计更突出强调了对地方党政领导干部责任履行的评价与监督，从领导干部的治理方针和行为上进行监督和评价，试图从根本上保证经济建设与资源环境保护两者的协调发展。
　　
　　2.审计内容增加了领导干部的责任审计
　　
　　政府环境审计内容包括环境保护财务收支审计、环境合规审计、环境绩效审计（3E）、环境责任审计（领导干部经济责任审计中有所涉及），后期将对资源开发、管理、使用的资金、政策审计也加入其中。在实践方面，政府环境审计包括环境专项资金的筹集、监管和使用，同时对环境保护制度设计的合理性、有效性进行审计，关于环保绩效审计主要大都集中在理论研究方面，审计试点及实践活动并未开展。领导干部自然资源资产离任审计的主要内容包括领导干部任期内和离任后管辖区域的自然资源资产的重大法规政策落实情况、重大项目决策和实施情况、自然资源管理和利用绩效、开发利用自然资源中对生态环境的损耗情况以及自然资源资产负债表真实公允情况等，并以此作为评价领导干部责任履行情况的依据。可以看出，自然资源资产离任审计在审计内容上突出了对领导干部责任的评价和界定，这是与之前政府环境审计内容相比的重大发展。
　　
　　3.审计方法上强调能够量化领导干部责任
　　
　　审计方法上强调收集自然资源资产开发利用及生态环境保护管理制度、规划、出让转让文件、党政主要领导干部签订的有关环境保护目标责任书及其完成情况等。审阅地方出台的自然资源资产和生态环境保护政策制度，关注是否与国家有关法律法规、方针政策相一致。审阅土地、矿产、森林、水等自然资源资产规划、文件等资料，了解自然资源资产的总体情况，综合分析有关数据，关注其开发利用是否符合国家有关规定，是否存在过度开发、盲目开发等问题；关注开发利用是否存在重大损失浪费、环境破坏等问题。审查有关环境保护责任制，关注地区生态环境治理责任是否明确，生态环境保护目标是否实现，对于环境破坏行为是否严厉惩处，是否存在因人为因素或监管职责履行不到位导致发生重大环境污染事件或者严重破坏环境事件等。在审计评价方法上可采用：（1）纵向横向比较法。以纵向对比分析为主，对比分析党政主要领导干部任职前后土地、矿产、森林等自然资源的实物量数据和生态环境数据，评价被审计地方党政主要领导任职期间自然资源资产总量、生态环境的实际变化程度。（2）定性描述法。列举描述地方党委主要领导干部履行自然资源资产开发利用和生态环境保护职责的具体事实，进行定性评价。（3）指标量化分析法。运用与有关自然资源资产开发利用和生态环境保护相关的评价指标进行量化分析，以定量指标的形式反映资源资产利用与保护的程度。
　　
　　二、政府环境审计变迁的启示
　　
　　我国政府环境审计正逐步实现从根本上治理环境污染，减少资源消耗，追究环境污染责任，为推进生态文明建设和绿色低碳发展提供信息支撑、监测预警和决策支持。未来应从国家制度和政府执政理念上将生态文明改革落到实处，发挥法律和制度的强制性作用，使地方党政领导干部从根本上改变“唯GDP论”的观念，树立经济增长与生态保护并重的正确政绩观念，构建人与自然、经济发展与环境保护协调发展的生态文明。
　　
　　第一，政府环境审计的目标与国家治理方向趋于一致。随着经济发展与环境保护的矛盾演变以及公众环保意识的逐渐增强，寻找环境污染问题根源、追究环境污染责任、保证人民群众的切身利益不受损害成为政府工作的重要议题。政府环境审计是国家环境保护和污染治理系统的重要组成部分，是“十八大”生态文明改革方案的工作重点之一。政府环境审计目标更加注重责任履行与责任追究，以期使政府管理和监督部门能够利用审计信息改善计划的绩效和运营，降低成本，促进科学决策，承担公众责任，这一审计目标下确定的审计重点和计划都与国家治理规划密切配合。
　　
　　第二，政府环境审计方法不断创新以求获取更多定量化的审计证据，做出可靠的审计判断。环境审计的重要特点是审计证据多为定性指标或定性信息，难以搜集定量化的审计证据。从传统检查、询问、分析性程序等审计方法到投入产出法、效益费用分析法、德尔菲法、调查评价法、机会成本法，以及测定自然资源变动量的GPS地理信息系统、全球定位系统等，都体现出审计方法寻求定量化的变迁过程。同时，在审计过程中愈加重视基础数据与资料的精确性和完整性，根据统计学原理、实践经验等对数据总体质量进行判断。
　　
　　第三，政府环境审计专业化逐步增强，应加强多方合作。由于资源环境相关数据和资料具有很强的专业性，环境治理效果往往具有外溢性，通常表现为社会效益，不易取得量化证据和作出审计判断，因此对审计人员的专业能力要求更高。应增强审计专业化，如将专家意见、专业标准、国际协议引入审计标准；聘请科技专家、项目评估师、公共政策专家等专业化人才作为项目顾问或者直接参加审计项目，加强与生态环保部门、地方政府、研究机构的合作等。
　　
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