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【题目】当前国内政府绩效审计问题探析
【第一章】我国政府绩效审计面临的困境研究绪论
【第二章】绩效审计的相关概念
【第三章】我国当前绩效审计存在的主要问题及原因
【4.1 4.2】绩效审计工作情况
【4.3 - 4.5】绩效审计评价结论和绩效分析
【第五章】推动我国绩效审计发展的对策
【结语/参考文献】完善政府绩效审计的措施研究结语与参考文献
第四章 绩效审计的实践探索与案例分析
财政公共项目专项资金审计评价是财政专项资金绩效审计实务工作中的重要内容，此项工作对于今后改进和加强财政专项资金预算管理，促进各单位和各部门进一步调整专项资金投资结构、优化专项投资方向、加强专项资金管理，提高专项资金投资效益有着重要作用。
我国开展政府绩效审计最早、最有成效的城市是深圳市。作为一个已经发展了三十多年的经济特区，深圳市坚持了小政府、大社会的行政管理模式，市场经济较为发达，政府职能较倾向于公共服务。近年来，深圳市政府提出了坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，构建和谐城市的口号，深圳市民目前已经具备一定的民主意识和效益观念。
深圳市制定的《深圳经济特区审计监督条例》要求深圳市的审计机关必须加强对本级各部门的政府绩效审计程序工作，在每年第四季度提交政府绩效审计报告。此外，深圳市制定的《深圳经济特区政府投资项目审计监督条例》进一步明确了政府绩效审计程序的内涵、要求、目标、和方法等。深圳市人大常委会制定的《关于进一步加强审计监督工作的决定》中要求，市人大常委会要专门听取政府绩效审计工作报告，深圳市政府绩效审计目前已经得到广泛认可。
2002 年，深圳市审计局组织实施了第一个政府绩效审计项目--某卫生系统医疗设备采购及大型医疗设备使用管理绩效审计。此后，深圳市审计局每年投入政府绩效审计的力量不断增加，2010 年以来每年分领域、分专题的开展绩效审计，先后选择社会建设、公共交通、生态文明、民生建设等领域实施专题审计，近五年来共完成独立类型的绩效审计项目 38 个，审查评价有关部门和有关单位履行职责时财政资金和公共资源管理使用所达到的经济、效率和效果程度，开创了深圳市政府绩效审计工作的新局面，掀起了深圳"审计风暴",提高了政府的工作绩效。
深圳市的绩效审计以组织实施独立类型的政府绩效审计项目为主，根据被审计项目的资源运用目标和绩效审计内容的不同，深圳绩效审计项目以下面五种类型开展。在预算执行绩效审计方面，有深圳市环保部门预算绩效审计、深圳大学部门预算绩效审计、市教育局直属所中小学教育经费管理使用绩效审计等；在专项资金绩效审计方面，有市经济合作发展基金和市福利彩票公益金绩效审计、科技三项费用绩效审计等；在建设项目绩效审计方面，有深圳市实施的海上田园风光旅游区绩效审计、经济特区污水处理厂项目绩效审计、深圳市妇女儿童大厦项目绩效审计等；在公益事业绩效审计方面，有深圳大学城绩效审计、青少年活动中心绩效审计、市电子警察及道路交通设施管理使用绩效审计；在资源利用绩效审计方面，有高新技术产业带利用土地经济价值绩效审计调查、大工业区建设与管理绩效审计调查等。
在中国政府的支持和最高审计机关的指导下，中国各级审计机关通过努力积极改进绩效审计环境，积极探索政府绩效审计的实现方式，各地政府绩效审计蓬勃发展。 上海借鉴深圳开展绩效审计的经验与收获，根据《中华人民共和国审计法》和《上海市审计条例》等法律法规规定，认真贯彻市人大常委会提出的要求和市政府的部署，把服务改革创新贯穿于审计工作的始终，按照全口径预算管理的要求，深化财政、政府投资、民生、资源环境等领域的审计，开展了如大气污染防治财政资金使用、福利彩票资金募集和公益金使用管理、机构养老绩效审计等绩效审计。继续加大对重要政策执行、经济运行质量和绩效的关注力度，注重从体制机制和政策等层面提出建议，有效服务于本市改革创新大局，充分发挥了审计监督的"免疫系统"功能和建设性作用。
笔者结合上海对照深圳开展的对上海市卫生计生委 2013 年度设备购置项目绩效审计评价的工作，具体研究案例为 A 医院，分析绩效审计评价的主要环节和内容。本次绩效评价从项目决策、项目管理和项目绩效着手，以定量分析与定性分析相结合的方式进行综合评价，对《2013 年度购置》项目的产出和效果进行客观、公正的评价。
一、项目基本情况。
（一）项目概况。
1.项目立项背景及目的。
医疗设备是医疗水平和质量得以提高和改进的外部物质支撑。A 医院作为上海市干部保健基地，为进一步发展重点科室、提升整体诊疗水平、创建特色服务项目提供技术设施保障，提高疾病诊断率及康复治疗效果，结合 "十二五"发展战略和影像中心医疗设备更新三年计划（2012-2014）的要求，在维护、使用好现有设备和提高使用效率的基础上，2013 年拟更新一批先进医疗设备，以满足干部保健工作的需求和适宜技术的开展。
2.预算资金来源及使用情况。
本专项资金来源于上海市财政，项目预算 1000 万元，于 2013 年 2 月获得市财政批复（沪财预[2013]8 号），实际使用 988.30 万元，自筹支出 23 万元，实际支出 1011.30 万元。
3.实施情况。
2012 年 11 月由 A 医院向上海市财政局进行专项设备购置申报 1000 万元财政预算，于 2013 年 2 月获得上海市财政局正式批复，执行金额为 1000 万元。此项目计划安排执行时间为 2013 年 1 月至 2013 年 9 月。
在项目获得财政批复后，A 医院即由医学工程部组织开展相关项目的进口产品论证申报工作，于 2013 年 2 月 23 日，按上海市财政局关于转发《财政部关于政府采购进口产品管理有关问题的通知》的通知精神，上报上海市卫生计生委要求对四项涉及 10 台医疗设备购置项目进行进口产品采购论证、审核；同年 3 月 7日即由市卫计委组织专家论证并同意购置进口产品、3 月 18 日经上海市卫生计生委审核同意并报上海市财政局，上海市财政局于 2013 年 4 月 17 日批复同意上述设备购置项目采购进口产品。
完成上述政府采购前期工作后，A 医院即按政府采购相关流程要求，于 2013年 5 月始委托上海机电设备招标有限公司进行国内公开招标采购。经招标公示、接受投标文件、开评标、定标、中标公示与通知、合同签订等一系列政府采购流程，完成采购任务，于 2013 年 9 月向上海市卫生计生委报送分散采购支付申请，并协同《集中采购支付申请表》、《委托代理协议》复印件、《中标（成交）通知书》
复印件、采购合同原件、复印件、货物交付验收单、发票复印件、政府采购审批情况告知单、公开招标评标报告、费用报销汇总单、固定资产入库单等资料至市卫生计生委办理审批手续。市卫生计生委审核后报市财政局审批，市财政局审批同意后付款至供应商，完成整个项目执行。
4.组织及管理。
本项目资金拨付单位是上海市财政局，项目主管部门为上海市卫生和计划生育委员会，具体由 A 医院组织实施。A 医院作为本项目的预算执行单位，主要负责项目预算和年度计划的编制、资金支付的日常工作、招投标管理等。该项目属于一次性采购项目，涉及财务处、医学工程科、项目需求临床科室等。
项目组织实施由财务处牵头负责统筹管理、协调、督导项目开展，医学工程科负责组织招投标采购工作的实施，项目各个需求科室，如康复科、检验科、放射科等各科负责人负责各具体项目需求文件的编制、进口产品论证资料的编写、到货设备的验收工作等。项目组织架构清晰、各部门职责分工明确，自上而下形成了管理条线，为项目实施提供了保障。
（二）绩效目标。
A 医院"2013 年度设备购置"专项资金的总体绩效目标为更新一批先进医疗设备，以满足干部保健工作的需求和适宜技术的开展。
根据《2013 年度设备购置》项目明细，具体分项目的绩效目标如下：
1.随着上海市人群老龄化的加剧，骨质疏松症的发病率显著增加，其相关的腰椎骨折、髋部骨折、桡骨远端骨折发病率也明显上升。骨密度是反映骨质疏松程度，预测骨折危险性的重要依据。现有检查设备处于满负荷运行状态，故障率高，作为三年计划（2012-2014）内容，2013 年继续引进双能 X 线对于进一步提高干保对象骨质疏松的检出率，及时发现和诊断潜在的骨折风险，更好的为干部保健对象服务具有重要意义。
2.超声诊断在干部保健过程中发挥了重要作用，为患者早发现、早治疗、早康复提供了技术保障。现有 2 台超声诊断仪使用年限已 8 年余，图像质量不稳定。
作为三年计划（2012-2014）内容，2013 年继续引进两台高档彩色多普勒全身超声诊断仪，可进一步提高医疗诊断准确率，降低误诊率，减少疗养员等待时间，及时发现和诊断潜在的疾病，更好地为干部保健对象服务。
3.基因检验检测设备的使用可以起到以下作用：分子检测，包括肝炎、性病、呼吸道、手足口病、遗传病、肿瘤等方面；个体化健康风险评估，包括个体化疾病风险评估、耐药性、疾病治疗方案等方面；临床科研，包括疾病基因关联分析、突变位点筛查、表观基因组学、指导用药等方面。
4.医疗保健康复是 A 医院的服务主体及特色，积极丰富和发展十分必要。现有康复治疗设备已使用十余年，故障频发，不能满足疗养员的保健需求，更新此三项设备（坐式全自动温热牵引设备、激光治疗仪及超级神经治疗仪），可实现康复治疗的多样化，满足保健对象康复的多重需求。
二、绩效审计工作情况。
（一）绩效审计评价目的。
绩效审计评价的目的在于加强财政支出的管理，强化支出责任，提高财政资金的使用效益，体现政府公共服务的目标。本次绩效审计评估将运用科学、合理的评价方法、指标体系和评价标准，对 A 医院 2013 年度设备购置项目的产出和效果进行客观、公正的评价。同时推动项目执行单位规范项目及其资金管理，进一步提高资金使用的效率，提高产出效益。
（二）绩效审计评价工作方案制定过程。
项目审计组根据评价工作规范，针对评价目标，拟定评价工作的具体评价方案，主要内容有：评价对象、评价目的、评价依据、评价指标，评价标准，选取评价方法、工作时间安排、准备评价资料及有关工作要求等。
绩效审计评价工作方案设计后，由专家组就《A 医院 2013 年度设备购置项目财政绩效评价工作方案》（简称《方案》）的绩效评价思路、指标体系、社会调查等内容进行全面评审并提出相应调整建议。本报告依据经专家论证修改后的最终版《方案》（评审后修改稿）要求编制形成。在充分考虑科学性和可行性的基础下，对指标进行了适当微调。审计组根据专家意见于当月完成《方案》的调整并形成最终版。
（三）绩效审计评价原则、评价方法。
绩效审计评价指标确定遵循相关性、重要性、可比性、系统性和经济性原则。
相关性是指绩效评价指标应与主管部门和单位的绩效目标密切相关，与绩效的基本内容密切相关，重视评价的初始目的。重要性是指根据绩效评价指标在整个评价工作中的地位与作用，设置最具有代表性和最能反映评价要求的评价指标。
可比性是指对相同或类似的评价对象设置共同的绩效评价指标，便于评价结果的相互比较与运用。系统性是指绩效评价指标的设置应注意指标体系的逻辑关系，将定量与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的经济效益、社会效益和生态环境效益等内容。经济性是指评价数据的获得应符合成本效益原则，在合理成本的基础上收集信息。
根据上述原则，绩效评价方法的选用将坚持定量优先、简便有效的原则。确实不能以客观的量化指标评价的，将在定性分析的基础上，根据绩效情况予以评价，以提高绩效评价质量。本次评价，根据评价对象的具体情况，采用比较法、成本效益分析法、最低成本法、社会调查法、定量分析与定性分析相结合的综合判断法等方法进行综合评价。
（四）数据采集方法及过程。
1.政策、文件研究法。
通过研究解读 A 医院"十二五"发展战略和影像中心医疗设备更新三年计划（2012-2014）、项目申报书、项目自评报告，获取项目概况、项目目标、绩效指标等有用信息。
2.抽查法。
通过对 A 医院 2013 年度设备购置项目专项资金的财务支出凭证抽查、项目招投标文件、采购合同、委托协议、实施过程中的跟踪、实施后期汇报材料等资料的抽查，获取指标体系评分所需依据。
3.社会调查法。
通过对项目相关方开展调查、访谈与实地勘测，进一步获取项目相关数据与重要信息，并对指标体系评价结果起到进一步论证作用；通过专家论证，不断完善评价内容。
（五）绩效审计评价实施过程。
审计组在前期调研的基础上，明确了评价目的、评价方法、指标体系、评价标准、社会调查方案等。在按照工作方案，经过数据采集、问卷调查、访谈、数据分析和报告撰写等环节，完成了绩效审计评价工作。具体实施过程如下：
1.准备阶段：根据本项目的特点，成立了绩效审计评价项目组，审计组成员的专业涉及财务、审计、实验室管理、仪器招标采购等。在此阶段项目组进行实地勘察，与项目实施单位负责人进行访谈，涉及的被访者有单位及医学工程科负责人、财务部门负责人、物理诊断科负责人、放射科负责人、检验科负责人、康复科负责人。完成了相关政策、文献和资料的收集，了解了项目立项依据、项目绩效目标，初步确定了项目评价指标体系的应用等，形成了评价方案初稿。
2.绩效评价指标体系和评价方法确定阶段：项目组以评价方案为基础，与被评价方经过沟通并开展基础数据取数工作，再经过专家讨论会，修改确定了本项目绩效评价的指标、方法和打分标准，最终形成评价方案。
3.收集相关数据和资料，运用指标体系对项目绩效进行评价：审计组依据评价方案，对被评价方提供的自评报告、单位相关的规章制度、上海市财政支出项目绩效目标申报表、项目预算三级明细表、项目经费支出明细表以及财务审计报告、评价指标基础数据取数资料等进行了认真细致地审阅后。同时，翻阅了财务支出凭证、招标采购记录及其相关档案资料和证据，对照评价指标进行了打分，获得了该项目的综合评价指数，撰写了项目绩效评价报告初稿。
4.反馈及专家评审会：将评价结果与被评价方进行反馈后，组织召开专家评审会，根据专家会的修改意见形成最终的评价报告。
（六）绩效审计评价的局限性。
1.本次绩效审计评价指标的设定是根据相关文件和政策的要求，在上海市财政支出绩效评价指标框架的基础上，对原有立项申报书制订的部分不合理绩效指标结合本项目的特点进行调整、完善的基础上制定的，不同的评价机构制定的指标可能会存在差异，也可能不完全反映项目全貌。
2.由于本项目的内容为仪器设备的采购，其效益的产生更多地体现在基于该仪器所开展的项目运用到实际服务项目的效果，远期效益大于短期效益。因此，仅在仪器购置并开展项目服务一年即开展评估不一定能全面衡量项目实施带来的效益。
