“研究制定公务员养老保险办法”是社会保障“十二五”规划纲要中关于社会保障制度建设的重要内容。十八届三中全会也进一步强调“推进机关事业单位养老保险制度改革”。《中华人民共和国公务员法》第七十七条就已经明确规定:“国家建立公务员保险制度，保障公务员在退休、患病、工伤、生育、失业等情况下获得帮助与补偿。”作为公务员养老保险制度改革的先导———事业单位养老保险，从2009年起开始在山西、上海、浙江、广东、重庆五省市开展先行试点，但最终因为阻力重重难以推进。事实上，西方发达国家在建立和完善公务员养老保险制度过程中也大都经历了漫长的历程。作为不同福利传统的典型代表，英国、美国和日本在经历漫长的改革过程后都选择建立多层次的公务员养老保障体系并实现政府与个人的责任共担，其改革经验对于当前我国建立公务员养老保险制度具有重要的借鉴意义。
一、英美日三国公务员养老保险制度改革历程
英国最早面向公职人员的养老保险可以追溯到1712年英国财政部为公务员建立的职业养老金计划。第一项综合性的国家公务员职业养老金计划直到约100年后的1810年才正式建立。
由于非缴费型所带来的巨大财政压力，1828年公务员职业养老金计划转变为缴费型。1834年，《文官年老退休法》颁布实施，这是英国历史上第一部正式的公务员养老保险法。随后，1859年英国通过《公务员退休法案》，对《文官年老退休法》进行了修正。1942年，“贝弗里奇报告”中提出将公务员养老保险统一纳入国家养老保险体系。
1948年，《国民保险法》正式将公务员养老保险统一纳入国家养老保险体系。1965年《公务员退休法案》被进一步修订。美国最早面向公职人员的养老保险可以追溯到1862年美国内战时期为残疾士兵提供养老金。
第一部正式的公职人员养老保险法是1896年新泽西州的《教员年金法》。然而直到1920年美国联邦政府才正式建立广泛的联邦公务员退休金制度。联邦公务员退休金制度建立以后，1935年美国才颁布面向大众的《社会保障法》。20世纪70年代，迫于经济危机和人口老龄化压力，美国开始了包括联邦公务员退休金制度在内的一系列社会保障制度改革。80年代中期，新的联邦公务员退休金制度在美国正式建立。
日本公务员养老保险制度最早建立于明治时期。明治政府于1875年、1876年和1884年相继颁布《海军退休金令》《陆军退休金令》和《文官退休金令》，三个法令以军人和文官为保障对象。
1923年，日本政府将这三个法令统一起来，制定了《退休金法》。1876年，日本政府推行“恩给制度”，主要是对退休后的国家官吏、军人及其家属提供优厚的生活保障。1958年，日本政府对《国家公务员法》进行了修订，彻底取消了“恩给制度”。1959年和1962年日本政府分别制定了《国家公务员共济组合法》和《地方公务员共济组合法》，日本的公务员养老保险制度正式建立。
1984年，日本政府将《公共企业职工共济组合法》与《国家公务员共济组合法》合并，新的《国家公务员共济组合法》开始实施。
二、三国公务员养老保险制度改革背景与内容
1．人口老龄化和经济危机推动下的改革
人口老龄化和经济危机是推动英美日三国进行公务员养老保险制度改革的两个最重要的原因。1981—1991年，英国60岁以上的老年人口平均每年增长50万人。从部分公职人员预期寿命的变化来看，近半个世纪以来，公职人员由于其良好的生活条件和健康状况，预期寿命明显延长，其中公务员中男性预期寿命从1983年的79．5岁延长到了2010年的88岁，女性从83．7岁延长到90岁。人口老龄化增加了退休金开支，给政府财政带来了巨大压力。20世纪70年代开始的经济危机使英国经济发展陷入困境:财政收入不断萎缩，失业人口不断增加，社会保障开支持续攀升，政府财政入不敷出。
“二战”以后，1946—1964年美国出现了“婴儿潮”，在不到20年的时间里共出生人口1590万。随着生活与医疗水平的提高，人口的预期寿命也在不断延长。据美国联邦人事管理局的统计，美国联邦政府在职雇员的平均年龄从1985年的42．3岁提高到2008年的47岁。随着政府在职雇员平均年龄的不断升高，美国公务员养老保险制度的负担随之加重。1982年的总统经济报告提到，在过去20年里，联邦政府开支中退休金一项增加了29%，是社会保障计划中增长最快的部分。与此同时，两次石油危机所引发的经济危机减缓了美国经济增长速度，抑制了政府财政收入的增长，使联邦政府的退休金开支遇到很大压力。
日本老龄化迅速发展的一个重要原因是生育率低，“高龄少子化”现象严重。日本是目前世界上人口老龄化最严重的国家。1950年日本60岁及以上的老年人在总人口的比例为7．7%，1970年就超过了10%，2000年已达到23．3%，预计到21世纪中叶，日本人口老龄化程度将达到44.2%［8］。人口老龄化增加了养老保险制度的开支。1990年，日本厚生年金和国民年金的支付额已占到日本社会保险支出的54．8%。20世纪90年代以来，日本经济进入“迷失十年”，一度出现负增长，导致建立在代际转移基础上的现收现付制养老金制度难以维系，国民养老金“空洞化”现象日益严重。
2．结构调整与削减待遇是改革主基调
在人口老龄化和经济危机的双重压力下，英美日三国推行了以多层次和开源节流为主要内容的公务员养老保险制度改革。英国的改革主要包括:一是建立多层次的制度体系;二是强化了收入关联特征;三是增加了缴费;四是降低了待遇水平;五是增加了可自由选择的职业养老金计划。
1972年《公务员退休年金法》规范了公务员提前退休行为，规定政府从工资预算中直接扣除公务员养老保险缴费，在养老金待遇上规定待遇调整以消费者价格指数为标准，这些规定实质上都降低了公务员的退休金受益。1975年颁布的《社会保障法》建立起了一种综合性的养老保险制度，由国家基本养老保险制度和与收入关联的养老保险制度两部分构成，并进一步降低了养老金待遇水平，其中与收入相关联的养老金的计算由之前规定的20年最高收入的平均收入的25%降为一生平均收入的20%。《社会保障法》完善了职业养老保险制度，将待遇确定型(definedbenefit，简称DB)与缴费确定型(definedcontribution，简称DC)职业养老金计划纳入到“协议退出”的范围。
美国公务员养老保险制度的改革重点:一是在DB型计划之外引入DC型计划;二是由单一支柱向多层次多支柱转变;三是建立了公务员职业养老金计划;四是注重效率，强调政府与公务员的责任共担。1986年新的联邦政府雇员退休金计划开始实施，这一计划包括三个层次:一是国民基本养老保险，这一层次就是面向所有国民的老年、遗属与残疾保险制度(OASDI)，由政府和联邦雇员平均分担缴费;二是联邦雇员基本退休金计划，采取DB型模式，个人负担小部分缴费，政府负担多数;三是联邦节俭储蓄计划，相当于职业年金计划，实行完全的DC型，以个人筹资为主。
日本政府对包括公务员养老保险制度在内的养老金体系进行了一系列改革:一是实现多层次，公务员养老保险制度由三部分构成，包括国民年金制度、公务员共济年金制度和公务员退休津贴制度;二是消除“双轨制”，将公务员养老保险制度与国民养老保险制度并轨;三是根据公务员职业特点建立了退休津贴制度;四是增加缴费和降低养老金待遇。2003年，日本总务省决定将国家公务员的退休金支付额削减6%。同年11月颁布的《年金制度改革方案》提高了缴费，规定2004年以后厚生年金和互助年金的缴费标准每年以0.354%的速度增加，到2017年时，增加到18．3%。
三、三国公务员养老保险制度改革比较
1．相同的层次结构但不同的层次设计
英国是福利国家的典型代表，国家在养老保障中发挥主导作用。然而作为自保公助型的典型代表，美国的养老保障模式强调个人责任和义务。
日本是“东亚福利模式”(theEastAsianwelfaremode)的典型代表，具有剩余型福利和职业关联型福利特征。尽管三国在福利传统上存在很大不同，但其公务员养老保障制度改革都最终选择实行多层次的保障模式，都建立了包括公共基本养老金、公务员职业年金和个人年金或储蓄保障在内的综合体系(见表1)。然而由于历史背景、福利传统和公务员管理模式的不同，三国在具体的制度设计上有所区别，例如各层次的资金筹集模式、筹集主体、缴费比例、待遇关联标准、各层次的替代率标准等。
(1)公共基础养老金。英国公务员退休金中的国家基本养老保险与其他企业雇员在缴费标准和待遇领取方面是完全一致的，以国民保险税方式筹资，实行现收现付制筹资模式，缴税年限达到工作年限的90%才能获得全额退休金。退休金按统一标准发放但需要缴纳个人所得税，待遇水平根据生活成本进行调整。美国联邦雇员退休金中的OASDI计划，统一由联邦政府的社会保障署进行管理，实行以75年为平衡周期的部分积累制筹资模式。在资金筹集上，由联邦政府和雇员按1∶1的比例共同承担，缴费标准为雇员工资的一定比例，公务员年满65岁且交费满10年才能领到全额的退休金。日本公务员的国民年金是覆盖全民的现收现付制基础养老金计划。实行固定数额缴费，公务员和政府按1∶2的比例承担，保险费从雇员每月的工资中定期扣除。
(2)公务员职业年金。英国的公务员职业养老金计划属于DB型，参加计划的公务员无需缴费，退休金与退休时的收入相关联。该计划分为多种类型，主要包括伙伴养老金计划和Nuvos型计划等。美国联邦雇员年金计划是一项DB型的基金积累制计划，主要由雇主缴纳资金，雇员只承担很少的比例。退休金待遇取决于雇员工资水平和服务年限，并按物价指数进行调整。日本公务员的共济年金计划资金来源于政府财政和保险费收入，政府负担部分包括全部事务费的拨付、政府以雇主身份负担的1/2的保险费，以及补助基础年金给付的1/3，而保险费由政府及公务员平均分担。共济年金待遇包括三类，即老年待遇、残疾待遇和遗属待遇。
英美日在公务员职业年金上存在的差别最大。一是体现在产权结构上:英国的伙伴养老金计划和Nuvos型计划与日本的共济年金都属于个人账户类型，实行个人年金收支平衡，实现个人收入的跨时分配;美国联邦雇员年金计划则属于公共账户类型，年金征缴和发放都通过公共统筹账户，账户的平衡与个人缴费无关，实现代内收入转移。二是体现在年金给付刚性上:英国公务员的伙伴养老金计划和Nuvos型计划分属DC型和DB型基金积累制计划;美国联邦雇员年金计划是一项DB型基金积累制计划;日本公务员共济年金计划属于DC型基金积累制计划(见表2)。
(3)个人年金或储蓄计划。英国公务员个人储蓄计划由个人自愿缴费，既可以是向公务员职业养老金计划额外供款，如转入Nuvos型计划，也可以通过个人养老金计划做额外供款，或与其他金融资产进行替换。日本公务员退休津贴制度为退休公务员提供的一次性待遇支付，津贴标准根据月薪、工龄和退休理由计算，经费全部来源于政府财政。英国的公务员个人自愿养老储蓄和日本的公务员个人年金主要是个人投资的金融产品，由个人自愿建立和管理，属于完全自愿性计划。美国联邦节俭储蓄计划由联邦政府发起和组织，联邦雇员自愿参加。资金来源于雇员缴费和联邦政府的配送缴费，联邦政府为缴费提供延税优惠。当雇员退休时，可将储蓄账户中的积累额一次性提取，也可分次提取，或按年金方式提取，还可将账户转移到新的雇佣单位或金融机构。美国公务员的联邦节俭储蓄计划由个人自愿建立，但建立后的资金筹集、基金管理和待遇支付三个环节都必须依法依规进行，属于半强制性计划。
2．取得成效的同时面临不同的改革后遗症
从英美日三国公务员养老保险制度的改革历程和制度设计看，追求公平与效率的平衡是贯穿于改革的核心思想和主线。由于历史传统、福利类型和民主体制的不同，三个国家的改革对于公平和效率的侧重点存在差异，从而也产生了不同的改革效果。
英国公务员养老保险侧重于追求平等标准的服务与给付，实行由国家管理和支配的高度统一的制度，更加强调公平性。尽管英国的改革通过大力发展公务员职业年金计划和降低退休待遇，一定程度上提高了公务员参保的积极性和减轻了政府的财政负担，但制度仍然存在严重的财务可持续问题。从1999—2000年度至2009—2010年度，英国五个最大公职人员养老金计划的支出增长了32%。同时，过度改革使得英国公务员退休金水平不仅大大低于其他公共部门员工的退休金，而且低于私人部门雇员的退休金，导致公务员职位不具有吸引力，推迟公务员的退休年龄也引起了在职公务员的不满。
美国公务员养老保险重视社会保险中权利与义务的关系，强化个人保障意识和责任。通过改革，其实现了与普通民众养老保险制度的对接，增强了制度的灵活性和财务可持续性。存在的主要问题是:联邦政府公务员与普通劳动者的养老保险待遇差距过大;由于全部需要个人供款，联邦节俭储蓄计划仅对高收入公务员有一定的激励作用，对于没有多余资金的低收入公务员来说意义不大，从而拉大了联邦和地方公务员的退休待遇;联邦和地方政府公务员的养老保险制度不统一，制度分散，增加了管理成本。
日本公务员养老保险虽然在制度中引入激励因素，体现市场经济的作用，但由于偏向保守的国家传统，改革中更注重保护公务员的利益，专门建立了优厚的公务员共济年金和退休津贴制度，以维护公务员队伍的稳定。由于公务员共济年金待遇水平大大高于私人部门厚生年金的待遇水平，造成了公务员队伍的固化，制约了不同部门的人员流动，也引发了社会保障不公平问题。同时，在优厚的退休待遇水平下，人口老龄化加重了政府对公务员的养老负担。
3．在改革策略和路径设计上存在共同点
(1)以国家作为主要责任人，加强法制化建设。与私营部门不同，公务员的雇主是国家政府，因此在公务员养老保险制度改革中政府通常充当主要责任人并承担相应的义务。在改革过程中，三国都非常重视法制化建设，并都适时作出修正和调整，通过法律的强制力减小改革的阻力和抑制部门利益倾向。
(2)建立多层次养老保障体系，并实现与普通民众养老保险制度的并轨。通过建立多层次养老保障体系，强调个人的养老责任意识，控制政府的财政支出规模，满足差异化的养老保障需求，实现公平和效率的平衡，实现与其他群体养老保障制度的并轨，避免未来制度整合并轨时的压力，同时控制了管理成本，减轻了改革的社会压力。
(3)在体现公务员职业特性的基础上，强调政府与个人的责任共担。三国都重视第二层次的公务员职业年金制度的建设，并明确政府的雇主责任。为不同层次的计划设计差异化的政府与个人分担的比例，政府的责任从第一到第三层次递减，相应的个人的责任依次递增，在确保“保基本”的基础上实现差异化，提高个人的积极性。
(4)资金筹集模式多样化，基金管理社会化。根据不同层次养老金计划的责任主体、管理方式和保障目标的不同，实行差异化的资金筹集模式，既包括现收现付制和基金积累制，还包括二者混合的形式。对于积累的保险资金的管理，合理引进外部管理人，通过市场化的方式实现基金的保值增值。
四、三国改革对中国公务员养老保险制度改革的启示
1．建立与其他群体相统一的公务员养老保险制度
从三国公务员养老保险制度改革的历程可以看出，尽管改革之初都是单独建立具有身份化的单一制度，但最终都实现了与其他群体养老保险制度的并轨，这是在公共管理理论发展过程中政府由管制型向治理型转变的必然要求。我国“统账结合”的基本养老保险制度模式自上个世纪90年代施行以来逐渐发展成熟，公务员养老保险制度改革首先应该坚持“统账结合”的制度模式，走与城镇基本养老保险制度相融合的道路，在实现制度模式统一的基础上实现二者的联动改革。这既是实现社会公平的要求，也是规避未来整合并轨成本的需要，更是转变政府职能和建立服务型政府的重要内容。
2．建立多层次多支柱的公务员养老保障体系
多层次多支柱是世界范围内养老保障制度改革的趋势，也是已经和正在被印证的应对人口老龄化的必然选择。英美日三国在经历人口老龄化和经济危机对养老保障体系的冲击后选择了这一改革路径。从我国人口老龄化的现实和进行市场经济改革的需要出发，也应该建立多层次多支柱的公务员养老保障体系。具体制度框架主要包括基本养老保险、公务员年金和个人储蓄养老计划三个层次。其中基本养老保险实行“统账结合”
的制度模式，包括基础养老金和个人账户养老金两个支柱，国家和个人分别按照本人工资的一定比例缴费并分别计入社会统筹账户与个人账户，与城镇企业职工基本养老保险制度对接。建立公务员年金制度，根据公务员的职业特点，参考工作年限和职级等因素，按照本人工资的一定比例，由国家财政承担缴费责任，退休后根据本人意愿定期或一次性领取。通过税收优惠和金融创新等政策鼓励建立个人储蓄养老计划并将公务员纳入，满足多样化的养老保障需要。
3．实行政府与个人责任共担和实现公平与效率的有效结合
英美日公务员养老保险制度改革都经历了从责任独担到二者共担的发展过程。由于我国长期形成的国家保障福利模式和“官本位”思想，公务员职位不仅是“铁饭碗”，退休后也由公共财政大包大揽，造成沉重的财政负担，并且造成体制内外分割，阻碍人员在公共部门与私营部门之间的合理流动。建立多层次多支柱的公务员养老保险制度，其核心思想就是厘清政府与个人责任边界和优化二者责任分担，按照各层次各支柱内在属性、保障层次和管理主体的不同，差别化设计政府和个人的责任分担架构。从保基本的低层次到体现差别的高层次，政府的责任由大到小，个人则反之，从而在体现公务员职业特点和维护其合法合理权益的基础上引入对个人的激励因素。
4．充分利用市场机制激发个人与市场的积极性
英美日的改革历程表明，公务员养老保障体系的封闭化不利于制度优化和改革目标的实现。
建立公务员养老保险制度，既要承认公务员职业的特殊性并通过合理的激励机制达到留住优秀人才的目的，还要适度引入市场机制。公务员年金一方面要体现公务员职业的特殊性，例如参照职级职能进行缴费比例设计，在给付时参考廉政考核指标等，另一方面政府要承担缴费责任。在基金的运营管理上要充分利用市场的力量，按照不同层次基金的性质和风险偏好的差别，选择不同的运营策略和投资组合，提高基金的运营效率。
5．适度灵活设计政策以实现新旧制度的平稳过渡。
改革必然会产生转制成本和新旧制度衔接并轨的问题。公务员的职业特殊性也决定了实现制度平稳过渡的重要性。英美日三国在公务员养老保险制度改革中在对待新旧制度衔接时主要使用的是“新人新办法”和“老人老办法”及自由选择方法。鉴于我国长期形成的“官本位”的历史传统和对于公务员的福利惯性，在建立公务员养老保险制度时更要加强制度顶层设计，在确保制度刚性的同时适度灵活设计政策，实行不损害在职人员的既得利益的原则，对“老人”实行“老办法”，为改革前参加工作、改革后退休的“中人”设立专门的权益性过渡养老金，妥善解决好新老制度的过渡问题，减少改革的震荡效应。
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