1.3 加强食品安全行政检查的必要性
“安全是保障人类得以在社会中维持基本生存以及追求自身发展所需的最主要、最重要的条件.人的本能使人对自身生命健康、财产所有和享有自由等方面的保护具有内在的强烈需求--会长存人一生的需求.”①食品安全的保障尤为如此.在我国食品安全行政检查是作为行政机关最为频繁使用的行政行为之一,对于促进行政机关食品安全监管职责的顺利履行，保护公众的生命健康和身体安全都具有非常重要的意义.我国食品安全事故的频频发生,表明食品安全行政检查的积极作用还未能真正发挥出来,因而必须进一步加强食品安全行政检查.
1.3.1 弥补市场失灵的需要
“经济学家是从市场失灵的角度来分析政府监管的必要性的，他们认为,之所以需要监管,是因为存在市场失灵.”②这一观点得到了实践的充分检验.因此,在市场经济体制下不存在市场失灵的领域，政府就不必介入,相反如果确实存在市场失灵,政府就应加大该领域的监管.如以行政许可为例,根据我国《行政许可法》第13条的规定,市场经济机制能够有效调节的事项和和行业组织或中介机构能够自律管理的事项,国家可以不设许可.国务院根据上述规定，已经分批取消了很多不必要的行政许可事项,从而简化了行政审批手续,降低了行政成本,提高了市场主体的积极性,也促进了经济的发展。在产品质量的检查方面，我国曾实施过《产品免于质量监督管理办法》。企业生产的食品经国家或省级质量技术监督部门连续三次以上抽查合格后,能被确定为免检产品.根据这一规定,很多知名食品企业生产加工的食品被评为免检产品。免检产品在一定的有效期内免于各级人民政府的质量监督抽查。而在这一制度实施的过程中一些知名食品企业生产加工的免检食品也出现了重大的食品安全问题,从而暴露出食品企业社会责任感不强,食品行业协会自律不充分等问题.实践证明,有着良好立法初衷的产品免检制度，至少在食品安全领域未能达到其立法目的,实施近十年的免检制度反而产生了负效应.为此,我国于2008年废止了《产品免于质量监督管理办法》.
这一办法的废止,充分表明食品安全行政检查在确保食品安全方面具有其他食品安全监管措施如行政许可、行政处罚、行政强制等所不可替代的作用。食品安全行政检查在食品安全监管体系中的重要地位得到了进一步的验证.“食品安全是一种典型的公共产品.在市场机制利益的驱使下，食品生产经营者没有动机确保食品安全,也没有动力全面真实披露食品安全信息,市场上也没有机构能够担当充分监督食品安全的角色.”①因而食品安全问题不能完全通过市场机制来解决,食品安全领域存在的严重的市场失灵问题，必须需要通过政府的监管尤其是通过行政检查的手段来弥补其不足.
通过实施食品安全行政检查,可以发挥其保障和推动食品安全法律实施的功能。因为再好的法律如果实施不起来或者实施不利,其法律条文就像空中楼阁,渐渐失去其存在的意义和价值.“公民、法人或其他组织是否遵守法律、法规和规章,都需要通过行政检查来确证.”②食品安全法律法规实施的好坏，一方面会涉及到公众的生命安全和身体健康,另一方面会直接影响到我国经济和社会的进一步发展.因而如果没有行政检查,已经颁布的法律法规会处于虚置的状态,无人问津.通过食品安全行政检查，行政机关可以一方面全面了解各类食品安全法律法规的具体实施情况，另一方面可以了解国家关于食品安全方面的法律法规和政策的不足之处,及时调整和修改相关立法或政策,并且及时制定新的立法,填补立法空白，从而有效保障和推动食品安全法律法规的实施,达到为公众提供安全食品的目的.我国食品安全立法实践充分地证明了这一点.如国务院于2008年为应对“三鹿奶粉事件”制定的“乳制品质量安全监督管理条例”,就是行政机关通过实施行政检查，在全面了解和充分掌握有关乳制品安全现状的信息和资料的基础上,结合我国实际情况作出的较为科学的行政立法.
1.3.2 风险预防的需要
现代社会风险无处不在.贝克认为,“针对各种风险的政府规制,已经不是一个单纯的技术问题或法律问题，而是一个融法律、政治和技术于一体的复杂问题。只用当人们日益认识到科学的短处从而获得技术的控制权，风险社会及其恶劣的后果才有可能得到遏制,一种建立在更为人道的技术之上的未来社会才有可能实现.”①食品从农场到餐桌的各个链条都存在着各种风险.很多食品安全事件的发生都是因为政府未能做好风险的预防而引发的.实践中公众对于风险的认知度较低,无法自行判断食品安全隐患.因而对于食品安全领域的各种风险，应主要依靠政府尽可能地通过事先的控制手段加以预防.而食品安全行政检查正是发现和评估食品安全风险的重要手段.因为食品安全行政检查具有收集资料的功能。而各种食品安全信息的收集是行政机关正确实施风险管理的前提。食品安全“行政检查既是执行法的措施和活动,又是检验法的实践活动，还是制定法、认可法和变动法的重要的信息来源，具有推动法制建设，完善社会主义立法的积极作用.”②行政机关在食品安全检查中所收集的信息作为第一手资料,是最为客观的。因而行政机关通过在食品安全行政检查中获取的信息,可以及时发现食品中存在的潜在危险,并及时采取行之有效的措施预防风险.总之，食品安全行政机关只有通过实施日常性的行政检查,才能及时、准确、全面地获取各种信息,为做好风险预防提供基础资料.此外,食品安全行政机关有专门食品安全检测检验机构、专门的技术人员、专门的设备,这为行政机关根据行政检查中获取的信息,做好风险预防与处理工作提供了充分的保障.
1.3.3 保护公众权利的需要
“健康是公民的基本权利,而政府应当为公民实现这种权利提供保障,这要求政府积极的参与.”③食品安全事件中最大的受害者就是公众。对于普通公众来讲，食品安全知识往往比较匮乏，公众只能通过感官判断食品的安全性.由于食品安全领域存在严重的信息不对称,公众对于诸如“三聚氰胺”、“苏丹红”等食品添加剂对人体的危害性往往都是在重大食品安全事件发生后得知的。公众本身无法维护自己的健康权，而食品领域又存在严重的市场失灵现象,因而需要政府将为公众提供安全的食品作为其重要的公共管理与社会服务的职能之一,加强对食品安全的日常检查.食品安全行政检查具有预防和督促功能。食品安全行政检查主要作为事中的一种行政行为，相对于事后的行政行为,更有利于节约行政成本，提高行政效率.行政机关通过日常的行政检查,可以及时监督行政相对人是否履行了作为或不作为的义务,可以及时发现食品安全隐患和行政相对人的违法行为.对于违反法律法规的行政相对人,行政机关可以通过现场纠正或事后的行政处罚、行政强制等方式及时进行处理,从而避免行政相对人再次发生类似违法行为.因而，现阶段食品安全行政检查是发现行政违法行为的主要手段,离开行政机关日常的食品安全行政检查，食品安全将无法得到保障.对于在检查中发现的食品安全隐患,行政机关可以督促行政相对人及时整改,认真遵守食品安全法律规范,从而及时遏制和减少食品安全事故的发生.如质量技术监督管理部门通过对乳制品企业进行检查,可以发现其生产的乳制品是否符合安全标准,如不符合安全标准，可以及时告知企业进行整改，避免问题奶流入市场,从而有效预防食品安全事故的发生.“相对人在行政主体的督促、敦促下,遵守法律的规定规范自己的行为,按照执法人员的要求约束自己的活动，良好的社会秩序才能得以巩固,正常的经济秩序才能得以维护,这种推动作用,其他执法活动是难以发挥的。”①食品安全行政检查如能充分发挥其预防和督促功能,可以最大限度地保障食品安全,那么其最大的受益者就是公众,公众的健康权就可以得到保障.
