杭州水利工程管理资金补助存在的不足及完善方案

　　杭州作为东部沿海经济发达的省会城市，水利工程在社会经济发展中具有举足轻重的地位，它是杭州市发展工农业生产和人民生活必不可少的基础设施。长期以来，水利工程建设存在着“重建轻管”的现象，维修养护经费没有得到有效落实，直接影响水利工程设施的正常运行，部分水利工程甚至出现了安全隐患，给我市的防汛抗旱、经济社会发展和人民群众的生命财产安全带来严重的威胁。水利部和浙江省政府明确提出了大中型水利工程运行管理体制改革要“落实工程运行管理费和工程维修养护经费，构建长效化管理机制”.按照长效管理要求，建立健全大中型水利工程年度运行管理经费与维护经费的保障机制。“两项经费”要严格按定额测算，确保足额到位。从《杭州市“十二五”水利发展规划中期自评报告》（投资中期评估表）获知，工程运行管理费、小型水利工程日常管护费2.8亿元尚未使用，规范的大中型水利工程维修养护补助政策没有出台。杭州市河道管理总站对杭州市水利工程（大中型）管理养护经费情况进行了调研，提出具有可操作性的杭州市级补助资金建议。
　　
　　1、杭州市大中型水利工程基本情况
　　
　　1.1 基本概况
　　据统计，目前杭州市（包括五县市）大中型水利工程共有省、市级河道上的20年一遇标准及以上堤防（海塘）555.68km,大中型水库13座，大中型水闸32座，大中型泵站10座。
　　1.2 维修养护资金来源情况
　　2012年市级维修养护补助资金主要针对四个主城区的水管单位，补助标准较低。而五县市则是省里补助加上县市财政配套的资金补助模式，杭州市级财政对五县市大中型水利工程维修养护资金补助政策是空白。除了少量的省补资金外，其余配套资金全部由县市承担。随着水利工程规模的扩大，资金投入的日益增多，县市配套的压力也日益增大。据统计，以2012年为例，全市大中型水利工程实际维修养护资金3510.78万元（市本级除外），省级补助资金574万元，市级补助资金183万元，省市两级合计补助757万元，省市两级补助分别占实际落实资金总量的16.35%和5.21%（见表1、图1）。 　　依据2012年省市级补助及县级实际投入养护资金的投资比例图上看，市级补助资金的比例显然太少了。有必要出台新的市级维修养护补助政策。
　　1.3 维修养护资金预算情况
　　根据《浙江省水利工程维修养护定额标准（试行）》对全市大中型水利工程每年所需维修养护资金进行测算（市本级除外），2014年全市大中型水利工程维修养护资金预算合计4396万元，相比2012年实际落实维修养护资金多1189.22万元，可见所需资金量较大，县市水利配套资金压力呈现逐年上升趋势。
　　
　　2、存在的主要问题
　　
　　2.1 省市维修养护补助资金差距较大
　　杭州市财政仅承担市直属水利工程维修养护资金补助，市区标准堤塘按照预算30%补助，其他的五县（市）水利工程维修资金没有补助政策；2012、2013年杭州市级水利工程维修养护补助资金都是183万元。省级财政根据水利工程维修养护经费来源和资金管理基本原则，按省级专项转移支付类别档次实行分类分档补助。杭州市2012、2013年省级水利工程维修养护补助资金分别是574万元和601万元。相对省级补助资金，市级水利工程维修养护资金补助政策显示出补助范围小，补助资金量少的缺点，两者差距较大。
　　2.2 “两项经费”不能足额到位，降低了水利工程管理整体水平
　　到2012年底，全市只有极少的水管单位被评上省级水管单位称号。一些水管单位特别是五县（市）普遍存在水利设施老化，堤塘破损明显等问题，导致水利工程存在一定的安全隐患。从2012年度全市水管考核的情况来看，建德等县（市）存在维修养护资金不足额到位，河道堤防和水库的日常养护工作不能按照考核标准严格执行，管护水平不高等现象。
　　2.3 城市受极端天气影响发生大旱大涝，严重考验水利工程管理水平
　　今年天气异常，夏季杭州受副热带高压控制，出现了1951年以来罕见的高温热浪天气，杭州旱情严重，这种情况下，水库、闸站的作用就尤为明显，而目前大多数地区养护经费的缺乏，使得这些水利工程正常的维修养护都难以维系，工程的作用能否正常发挥也就得不到保证。10月6号的“菲特”台风带来的强降水，市内河道堤防水位迅速上涨，大中型水利工程在拦洪、蓄水、排涝中发挥了巨大作用。在台风过程中水利工程承受了严峻的考验，遭受到不同程度的损毁，给水利工程开展维修养护工作增加了难度和经费开支。
　　
　　3、合理分担水利工程“两项经费”的政策依据
　　
　　3.1 财权与事权统一原则
　　财权与事权统一原则，是党的十八大后中央提出的重要改革举措。浙江省水利厅先后印发了《浙江省大中型水库控制运用计划编制导则（试行）》和《浙江省大中型水闸控制运用计划编制导则（试行）》，要求大中型水库和水闸的控制运用计划由各市防指和市水利局批复，报省防指和省水利厅备案。证明大中型水利工程的事权（监督权）主要在市级水行政主管部门，市级水行政主管部门应合理承担财权。
　　3.2 落实省政府办公厅和水利厅要求，建立稳定的经费渠道
　　为做好水利改革试点工作的进度统计，加快推进试点工作，省政府办公厅下发了《关于印发浙江省加快水利改革试点方案的通知》和省水利厅下发了《关于印发浙江省加快水利改革试点实施意见的通知》，要求各地高度重视水利改革试点统计工作，加强组织协调，统筹安排，落实责任，对大中型水利工程运行管理体制改革要落实“两项经费”,构建长效化管理。
　　3.3城乡一体化公共财政的要求。
　　《杭州城乡一体化发展实验区建设总体方案（2013-2020年）》目的在于积累破除城乡二元结构体制机制的新经验，建立新型城乡和工农关系。建设杭州城乡一体化发展实验区，在财政、社会管理等重点领域和关键环节先行先试、率先突破。各区（县、市）大中型水利工程的维修养护经费的足额落实是目前水管体制改革、加大水利基础服务体系改革以及统筹城乡，破除城乡二元结构，建立财权与事权匹配的财政分配关系的根本要求。
　　3.4 合理划分市县两级关于大中型水利工程管理的事权和财权，从而突破“省管县”带来的无市级补助资金的固定模式
　　根据省、市有关水利工程管理的政策文件，可以归纳出大中型的水利工程管理市区（县、市）的事权分工，根据事权的分工可以推断出市区（县、市）两级财权分工，即全市大中型水利工程按属地原则，其维修养护经费由县级水行政主管部门按照《省定额》编制年度预算并列入财政专项资金预算，具体费用由当地财政保障为主，不足部分由省市两级财政按比例适当补助，其中市级补助资金比例要大于省级补助资金，并对列入考核的全市大中型水利工程进行全覆盖。
　　3.5 合理利用我市农田水利建设资金，结合今年我市抗旱防涝形势严峻的客观实际，多渠道筹措资金将补助政策落到实处。
　　根据《关于印发浙江省农田水利建设资金使用管理暂行办法的通知》和《关于印发杭州市农田水利建设资金使用管理暂行办法的通知》，文中明确指出省市农田水利建设资金的使用范围为圩区整治、大中型灌区泵站改造、农村灌排河道整治及上述农田水利设施的日常维护。今年杭州遭受了建国以来的较为严重的旱灾，抗旱形势严峻且近几年都不容乐观，而抗旱真正能发挥作用的就是灌区的大中型泵站和水闸。今年“菲特”台风带来的强降水，市内河道堤防水位迅速上涨，大中型水利工程在拦洪、蓄水、排涝中发挥了巨大作用。此外，我市农村灌排河道整治按照20万元/公里的标准已如火如荼的展开，而摆在当地管理者面前的河道堤防长效管理却往往由于资金缺乏而无法及时配套跟进，再次暴露了“重建轻管”的弊端。
　　
　　4、浙江省内有关可借鉴案例
　　
　　4.1 杭州市城市河道水利设施维护资金补助力度较大
　　2013年市区河道设施改善专项中防汛及配水设施改善类共有项目13个（区级8个，市本级5个），计划投资684.5万元，其中市级资金276.7万元，区级资金407.8万元，市级资金占总投资的40.4%,并按照市本级项目全额承担、区级项目市区两级四六开的原则进行足额配套。杭城管委〔2010〕5号与目前全市大中型水利设施维修养护经费中市财政补助政策空白相比，差距悬殊。
　　4.2温州市水管考核市级以奖代补资金力度较大
　　据了解，为推进水利工程管理规范化、法制化、现代化建设，提高水利工程管理水平，确保水利工程运行安全和充分发挥效益，温州市水利局出台了《关于印发温州市水利工程规范化（达标）管理考核办法及其考核评分标准的通知》，海塘和水库补助资金分别为730万元和828万元，市级以奖代补资金力度较大，且呈逐年递增的趋势。
　　
　　5、市级维修养护补助资金方案
　　
　　综上所述，无论是在市本级还是在全省范围内，杭州市水行政主管部门在全市大中型水利工程的维修养护经费补助力度方面还是处于相对落后的地位，在政策层面的支撑也是比较薄弱，且跟《杭州市“十二五”水利发展规划》中水利行业能力提升工程的宗旨背道而驰，因此急需出台相关补助政策，弥补我市在全省水管考核抽查中发现的该方面软肋，进一步将“十二五”规划中关于提升水管工作的具体要求促动上去。根据目前不同的资金渠道，初步拟了两个市级维修养护补助资金方案并进行了比较。其中方案一为采用水利建设资金补助，方案二为采用农田水利建设资金补助。
　　5.1 方案一
　　资金渠道从水利建设资金开支，从分类补助加考核优秀奖励相结合的补助方法，其使用范围主要用于全市大中型水库、标准河道堤防海塘、大中型泵站水闸的日常维修养护工作、应急大修、除险加固、安全鉴定、信息化建设等方面。方案一按照地区共划分为三类，一类为四个主城区：西湖、江干、滨江、开发区；二类为五县市：富阳、临安、桐庐、建德、淳安；三类为财政独立的两个区：余杭、萧山。请各水管单位参照《浙江省水利工程维修养护定额标准（试行）》和《浙江省水利工程维修养护经费编制细则》编制水利工程维修养护工作计划，测算出养护经费并上报。其中一类地区补助30%,二类地区补助20%,三类地区补助10%,根据省定额对维修养护经费进行测算得出的预算值，经测算2014年共需补助资金总额为822.5万元（见表2）。

　　杭州作为东部沿海经济发达的省会城市，水利工程管理等级没有领先于其他地市级。为推进杭州市水利工程管理单位争创全国和浙江省“水管单位”称号，对评上市级以上水管单位的奖励30万元；对评上争创“市级水管单位”综合先进单位的奖励20万元；对评上争创“市级水管单位”单项先进单位的奖励10万元，每年共需奖励资金230万元，见表3.
　　出台水利工程维修养护政策，是为了加强水利工程管理，确保水利工程安全运行，充分发挥水利工程综合效益，实现“工程安全、管理高效”目标。工程正常运行是前提，奖励先进是一种手段。两项合计每年共需补助资金总额为1052.5万元（见表4）。

　　5.2 方案二
　　资金渠道从农田水利建设资金开支，其使用范围主要用于西湖、滨江、江干、开发区、余杭、萧山和五县市大中型泵站水闸、标准河道堤防的日常维修养护工作、应急大修、除险加固、安全鉴定、信息化建设等方面。方案二针对农田水利资金使用范围，适当缩小了大中型水利工程的补助范围，并参考市财政目前对四个主城区标准海塘按年度养护经费的30%进行市级补助（近两年为183万元/a）的政策，按一定标准对上述区、县（市）的大中型泵站水闸和标准河道堤防进行补助，其中一类地区（西湖、江干、滨江、开发区）和二类地区（临安、富阳、桐庐、建德）均补助预算定额的30%,三类地区（余杭、萧山）补助预算定额的15%.经测算每年共需补助资金总额为800万元（见表5）。
　　
　　6、补助政策建议
　　
　　为认真贯彻市委、市政府关于加快水利改革发展的一系列文件精神，加快《杭州市“十二五”水利发展规划》实施步伐，加大水利工程管理城乡区域统筹力度，逐步推进水利行业能力提升，进一步完善水利工程管理机制，巩固水利基层服务体系，强化水利工程维修养护，保障水利工程长期发挥应有效益。我们在认真总结目前水利工程维修养护存在问题和实行《杭州市水利工程管理考核办法及其考核标准（试行）》的基础上，拟制了《关于进一步加强杭州市水利工程维修养护工作的实施意见》。综合方案一、二，每年的维修养护补助资金均在800万元以上，但在考虑目前水利建设资金比较紧张、农田水利建设资金相对宽裕的现实情况下，优先推出方案二的试行政策，加快推进杭州市水利改革进程，确保水利工程安全高效运行。
　　
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