水利工程代建制模式实践运作中存在的问题及建议

　　改革开放以来，我国在水利工程建设管理方面进行了一系列改革，通过改革的不断深入，初步构筑起了现代建设管理体系，以项目法人责任制为首的“四项制度”不断完善。但是，当前依然存在责任制难以落实到位、招投标存在某些干预、监理市场化专业化程度不高、合同执行不到位等问题。其中，首要的问题是项目法人责任制的落实问题，难以达到科学化、现代化的要求。因此，在大规模水利建设项目开展的新形势下，深入研究代建制等新的建设管理模式，逐步完善水利工程建设管理体系，建立责权一致、精简高效、运行协调、行为规范、符合实际需要的项目法人运作模式，是非常必要的。为深入了解和探讨市场上比较成熟的运作模式，笔者在先后对两家代建公司进行调研的基础上，对海委直属水利工程建设项目试行代建制提出相应的意见与建议。
　　
　　1、代建制的产生
　　
　　代建制是项目法人责任制的一种表现形式，在代建制产生之前，我国的工程建设管理模式以临时机构为主，即针对某一工程或多项工程抽调人员组成项目法人，履行建设管理职责，项目完成后随即撤销。随着我国投资体制改革的不断深化，部分地区开始在政府投资建设工程中试点推行代建制，并取得了一定成效。2004年7月，国务院发布的《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）指出：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”,“对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制',即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”.推行代建制的目的，就是要通过专业化的项目建设管理，来保证工程质量、控制投资规模、提高投资效益。近几年的实践证明，政府投资项目实行代建制不仅可以有效保证工程质量、提高投资效益、控制建设规模、节约投资、减少工程建设中的腐败现象，而且对充分利市场资源、提高专业化水平、弥补项目管理单位建设经验不足、完善风险防控机制等方面都具有重大的意义。
　　
　　2、几种不同的运作模式
　　
　　2.1 代建公司甲的运作模式
　　通过对代建公司甲的调研，具体了解了该公司负责建设的某供水线路工程代建制运作情况。该工程由项目法人通过招标的方式，选择代建公司甲作为代建单位。该公司在现场组建了项目建管部，在施工准备阶段协助项目法人开展征地、移民等工作，并负责组织“四通一平”及有关准备工作和施工招标，协助办理质量监督书、开工准备等事项；在建设实施阶段负责组织工程建设，对工程进度、资金、质量、安全等方面进行管理；在竣工验收阶段编制建设管理工作报告，协助项目法人准备竣工验收相关事宜，工程通过竣工验收后向运行管理单位办理移交手续。2.2代建公司乙的运作模式通过对代建公司乙的调研，具体了解了该公司负责建设的某泵站工程代建制运作情况。该公司受项目法人委托，作为代建单位，协助项目法人办理了监理招标、施工招标及合同签订等工作，并办理了施工图审查、质量监督书和开工准备等事项；在工程施工过程中，该公司在工程现场设立了建设管理部，对工程质量、安全生产、安全度汛、工程进度等工作加强管理。对于征地、拆迁问题，由项目法人负责协调，代建公司不负责此项工作。
　　
　　3、代建制具体运作过程
　　
　　3.1 代建单位选择
　　项目法人选择代建单位的主要方式是招标。按照招标投标法及相关规定，项目法人在公开媒体发布招标公告，吸引专业的代建单位投标，通过评标选择优秀的代建单位负责工程建设管理，情况特殊或项目较小的可以直接委托。由于国内尚未出台代建单位的管理办法，对单位资质暂时无法提出明确要求，一般的做法是对其近几年代建工程的数量、规模、资金及其主要从业人员的职称、经验作出硬性规定，并将此作为资格审查的重要内容。
　　3.2 代建单位权责明确
　　项目法人可以将项目法人的全部职责交付给代建单位，也可以将部分职责交付给代建单位。考虑到征地拆迁等工作需要大量而复杂的协调工作，通过招标产生的代建单位在协调能力方面并不具有优势，为了工程建设顺利开展，一般的做法是将除征地、拆迁以外的工作交付代建单位；征地、拆迁等工作仍由项目法人负责。
　　3.3 代建单位管理职责履行
　　代建单位代替行使原项目法人的管理职责。在签订代建合同后，代建单位即负责监理招标、施工招标等工作，并与监理、施工单位签订合同，按照签订的合同履行各自职责；在工程实施过程中履行建设管理职责，对工程质量、安全、进度、投资等进行控制，履行设计变更、质量评定等程序。
　　3.4 代建单位内部管理
　　为加强管理、明确职责和任务、提高效率，代建单位在工程现场的建设管理机构一般设经理1名、副经理1名、总工1名，下设综合、计划合同、工程管理、质量与安全、财务等部门，并针对工程特点配备具有相应职称（主要为中级或副高级）、满足工作需要的各类专业人员。为规范管理，均制定一系列规章制度，如岗位职责、建设管理规划、总进度计划、质量管理、安全生产管理、档案管理、财务管理、变更与索赔管理、文明施工等办法，以保障各项工作顺利开展。为提高管理水平，代建单位定期组织人员参加各种培训，并实行持证上岗制度，工程现场管理部的主要工作人员都应具备项目管理师等资格。在工程建设过程中，代建单位若更换主要工作人员必须经项目法人同意；如果项目法人认为代建单位配备的人员不能胜任当前工作，可要求代建单位予以更换，以保证建设管理工作顺利开展。
　　3.5 代建单位验收工作情况
　　验收主要分为法人验收和竣工验收两部分，项目法人也可自己组织法人验收，也可委托代建单位主持单位工程验收、分部工程验收（分部工程验收还可以委托监理单位主持）；在开展阶段验收、专项验收、竣工验收等政府验收时，项目法人和代建单位都属于被验单位，都应出席验收会议并提交相应的工作报告。
　　3.6 代建单位报酬及奖惩机制
　　代建单位的报酬分为固定报酬和浮动报酬两部分，大体与其承担的责任和取得的效益保持对等。具体实践中，项目法人一般会酌情扣除10%~20%的建管费用于征地拆迁、竣工验收等事宜，其余部分作为代建单位的固定报酬。关于浮动报酬，主要取决于双方在代建合同中明确的奖惩机制。一般来讲，由于代建单位的努力工作，在完成建设任务的同时节约了工程投资，可以按照节约额给予一定比例的奖励，以激发代建单位的工作积极性；对于工程建设出现的问题要认真分析原因，非不可抗力、由于代建单位工作失误导致的工程延期、投资增加等问题，要给予代建单位经济上的处罚。
　　
　　4、代建制优缺点分析
　　
　　相对于抽调人员临时组建项目法人的旧模式，代建制具有一定的优点。
　　（1）改变了主管部门抽调人员组建临时性项目法人的管理模式，隔断了项目法人与设计、监理、施工等单位的直接关系，代之以项目法人与代建单位的合同关系，代建单位与设计、监理、施工等单位的合同关系。充分发挥了市场的作用，通过合同明确了各方的责、权、利，理清了建设、管理、运行单位之间的关系，有效预防了腐败行为的发生，并能有效杜绝超标准、超规模建设等现象的发生。
　　（2）改变了以前项目法人只有一次教训没有二次经验的局面。由于代建单位是专门从事工程建设管理的单位，其专业化程度较高，管理人员经验较丰富，能更好地开展建设管理工作；代建单位为了提升企业信誉度，会尽心尽力地开展工作，能更加主动地控制项目的建设规模，节约工程投资，提高工程质量。
　　（3）能充分发挥项目法人的作用。由于不直接负责工程建设，项目法人可以有更多的精力从事宏观管理工作，如协调工程建设外部环境、积极争取工程建设资金等；代建单位常驻工程现场，能切实起到建设管理的作用。项目法人与代建单位互相配合、取长补短，对工程顺利实施提供了有力保障。
　　但是，代建制在当前阶段仍然有一定的缺点。由于工程建设牵扯面广，涉及到各地区各部门等方方面面的关系，尤其是工程征地、拆迁等工作开展难度大，需要强有力的综合协调能力。显然，通过招投标选择的代建单位在此方面能力较弱，在环境复杂的地区项目法人尚不能完全委托代建单位办理征地拆迁事宜，否则工作进展缓慢，给工程建设造成不利影响。另外，由于代建单位是企业运作，追逐利润最大化是其目的，如果监管不到位，有可能在工程建设中与其他参建单位勾结，发生偷工减料、以次充好等危害工程质量的行为，应当加强监督，并完善诚信体系建设，规范市场行为，营造良好的环境。
　　
　　5、建议
　　
　　今后，海委直属水利工程建设将迎来新的高潮，河道整治、病险水闸除险加固、河口治理等工程将逐步实施，建设任务重、管理难度大。为保证工程建设顺利实施，需要专业化水平较高的队伍承担工程建设管理任务，因此试行代建制模式是积极有效的探索。结合海委直属水利工程建设项目实际，借鉴市场上比较成熟的运作模式，就试行代建制提出如下意见与建议。
　　5.1 精简项目法人组成人员
　　实行代建制后，由于日常的建设管理工作主要由代建单位承担，项目法人的主要精力用于外部环境的协调，不需太多人员，一般情况下保持5人左右即可，如法定代表人、技术负责人、综合部门负责人、计划财务部门负责人、工程技术部门负责人等。项目法人内部应明确职能分工，加强与外部的协调，加强对代建单位的管理，将责任制落到实处，切实发挥龙头作用，保证工程建设顺利进行。
　　5.2 公开招标选择代建单位
　　按照水利工程招标投标管理有关规定，代建单位的选择属于“服务采购”,如果“单项合同估算价在50万元人民币以上”应实行公开招标。从投资、建设规模等方面讲，海委直属水利工程建设项目大都属于大中型项目，通过公开招标选择专业化水平较高、经验丰富的代建单位，是对工程质量、安全、工期、投资的有力保障。委直属各管理局组建的水利工程建设管理局作为工程的项目法人，通过招标选定代建单位后，监理招标、施工招标、合同签订、施工图审查、质量监督书以及开工事项等办理均由代建单位承担，可以减轻项目法人的工作压力，提高工作效率。
　　5.3 完善代建合同
　　项目法人与代建单位是合同关系，因此详细具体、可操作的合同非常重要。合同条款一定要遵循公平的原则确定双方的权利和义务，明确目标、数量、质量、期限、报酬、违约责任等核心内容。对于征地、拆迁等外围工作，根据实际情况，可由项目法人负责，代建单位主要负责按照批复的设计内容组织工程建设，按期、保质、保量完成工程建设任务，并尽可能考虑节约投资、及早发挥效益等。合同的签订应最大化地避免纠纷，有利于工程建设。
　　5.4 尽量减少行政干预
　　代建合同签订后，项目法人的主要精力应用于综合协调工作，积极开展征地、拆迁等工作，与工程所在地的政府及其有关部门搞好协调，为工程建设创造良好的外部环境。项目法人可对代建单位进行宏观管理，督促其认真履行合同，但不干预其具体工作，使其充分发挥建设管理作用。项目法人对监理单位、施工单位的工作也要尽量减少干预，保证其按合同开展工作。由于种种因素，水利工程设计招标工作进展缓慢，勘察设计单位在前、代建单位在后的现象无法在短期内改变，使得代建单位无法对设计单位行使充分的管理权，项目法人应负责与设计单位的协调，督促其按要求开展工作，及时出具施工图，现场派驻设计代表组或设计人员服务工程建设，保证设计质量。
　　5.5 加强风险管理
　　水利工程具有点多、线长、面广的特点，一般都工期较长、技术较复杂，不仅跨汛期施工须考虑度汛安全问题，而且工程建设涉及到方方面面的利益，不可避免地会遇到工期滞后、影响质量等风险（还包括廉政风险）。项目法人一定要牢固树立风险意识，加强风险管理，提高对风险的预见性，领导参建单位建立健全质量、安全等各方面的责任制，逐级分解，落实到位，制定预案，完善措施。主管部门也要加强监管，统筹协调，形成合力，保障工程建设顺利实施。（完）