现行食品安全风险评估模式的缺陷与完善(4)

　　四、建构食品安全风险评估机制应坚持的基本原则
　　
　　原则具有方向性和引导功能，对建构科学完善的食品安全风险评估机制具有重要意义。坚持什么原则和标准，是探讨我国食品安全风险评估机制时应解决的一个重要理论问题。以食品安全风险的属性和当下我国食品安全风险评估制度存在的问题为切入点，笔者认为，应将科学性原则、独立性原则、协商性原则和透明性原则贯穿于食品安全风险评估机制建构的全过程，并对其进行综合分析应用。
　　
　　1.科学性原则
　　
　　科学性原则的要义是，食品风险管理者所架构的食品安全风险评估制度应当具有科学性，包括风险评估机构的性质与结构、组织规范、运作方式与程序等都应当科学合理，能够确保该机构卓有成效地开展工作，实现既定的目标和任务。具体而言，一是机构的性质、地位定位要恰当； 二是有严格的程序招聘到高水准的专家和相关人员，并保障其不受干扰地独立开展工作； 三是有严格的制度和程序来确保风险评估结论的可靠性； 四是体制内外的信息、数据交流畅通； 五是能够实现与国际接轨，共享风险评估成果。
　　
　　2.独立性原则
　　
　　所谓独立性是指食品安全风险评估机构应以公共利益作为行动的唯一标准，其成员必须独立地开展工作，不受任何外来影响，特别是要独立于政府风险管理部门、食品生产企业和其他利害关系人。将食品安全风险评估这项科学事业与作为政治事业的风险管理相分离，能够最大限度避免政府利益与消费者或公众利益相冲突，在这方面应充分借鉴西方发达国家的经验。食品安全风险评估机构也只有独立于食品生产企业和利害关系人，才能避免被利益集团所绑架，从而作出科学、公正的评估结论。因此，要保证独立性原则得以实现，《食品安全法》以及食品安全管理机关应当确立起一套可行性规范，来保证评估专家和其他有关人员业务活动的独立性，使其不受无关或不良因素的干扰。
　　
　　3.协商性原则
　　
　　协商性原则主要适用于食品安全风险评估过程中所产生的价值冲突的情形。[16]价值冲突产生后，为达成一致意见，就需要风险评估专家、利害关系人以及对食品安全风险感兴趣的人坐在一起，对食品安全风险议题进行辩论、研讨、协商，最后得出一个让各方都能基本接受的最佳结论。多主体协商不是一个简单、孤立的事件，而是不同意见相互碰撞的一个反复酝酿的过程，同时也是食品安全监管机关从各类利害关系人那里获得特定食品安全问题信息、数据和观点的过程。协商性的意义在于，“它能够揭示包括专家在内的各类参与者的价值偏爱，增强食品安全风险评估中各类角色之间的理解，减少或缓解参与者之间的敌意和极端的态度，产生新的观点或思路，发现新的风险问题，有助于建立共识、妥协以及获得相对公平和优化的风险评估结论等，”[17]以此增强公众对整个食品安全监管体系的信任。
　　
　　4.透明性原则
　　
　　透明性原则是指食品安全风险管理机关实施的风险评估的过程和结果都要公开和透明。具体而言，在不违反保密规定的前提下，包括参与人员、议题、时间安排、所采纳的意见（ 包括少说派的意见）、议程进展情况、达成的草案、各类参与人活动的全程情况等都应该在政府监管机关的网站上予以公开。只有真正给予消费者知情权，才能让监管权力、评估行为自觉接受公众的监督，切实对公众负责，从而增强食品安全监管体系的民主性，保障评估结果的正当性。
　　
　　五、对我国食品安全风险评估制度的重构
　　
　　通过以上分析可知，我国现行的食品安全风险评估模式属于典型的专家评估模式，其缺陷十分明显。从食品安全评估机构的隶属关系来看，它严重依附于国家卫生行政部门，难以保证其独立行使职能； 从食品所隐含的危害属性看，这种评估模式只能与具有科学依据和明确严重性的食品危害属性类型相匹配，而无法对科学上无定论的、具有相当不确定性或价值判断上存在争议性的食品危害风险进行评估；[18]从食品安全风险评估应遵守的原则看，专家评估模式，在遇到科学上无定论或价值判断上存在争议的食品危害时，它只以专家知识作为唯一判断标准，完全抛弃了公众的智慧，明显违反了食品安全风险评估应坚持的民主协商性原则； 此外，我国的食品安全风险评估体制设计因缺乏严格的程序规则，能否保证评估主体不被权势集团所“绑架”等皆令人怀疑。因此，必须对我国现行的食品安全风险全评估模式进行重构，即以食品的危害属性为分析基础，在一定科学原则的指导下，将建立综合性食品安全风险评估模式作为改革的方向，通过整合各种评估模式的基本要素，使其具有能够适应多重食品安全危害属性的评估功能。要实现上述目标，必须实现以下“几个转变”.
　　
　　1.隶属关系： 专家委员会由卫生计划生育委员会管理转移到由“评估中心”管理
　　
　　鉴于《食品安全法》将食品安全监管协调之责同时赋予国务院食品安全委员会和卫生计划生育委员会（ 原卫生部） 而产生的职权冲突，以及专家委员会严重依赖卫生行政机关的弊端，《食品安全法》第13条第2款的规定应作出相应的修订，即将“国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作”的职责转移至国务院食品安全委员会领导之下的“评估中心”.这样，一方面理顺了食品安全协调机关与具体监管机关的关系，可以更好地发挥国务院食品安全委员会的综合协调作用； 另一方面也可以保证专家委员会在“评估中心”的组织下能够独立行使职权。机构改革后的设置及其隶属关系可重塑为：
　　
　　（1）“评估中心”与国务院食品安全委员会的关系。“评估中心”与国家卫生和计划生育委员会（ 原卫生部） 脱钩后，在行政上受国务院食品安全委员会的直接领导，国务院食品安全委员会接替国家卫生和计划生育委员会（ 原卫生部） 的职能。“评估中心”作为食品安全风险评估的国家级的技术机构，实行理事会决策体制，在食品安全风险评估体系中，享有与卫生和计划生育委员会及其他职能部门等成员单位相同的法律地位。
　　
　　（2） 专家委员会与“评估中心”的关系。从现有的法律规范看，当前的专家委员会与“评估中心”的关系比较模糊。①有学者认为，“评估中心”应当“属于专家委员会的一个内设机构，是专家委员会的构成要素之一。[19]笔者认为，这种定位颠倒了二者之间的关系。”评估中心“作为一个公共事业性质的机构，其主要宗旨是”为保障食品安全和公众健康提供食品安全风险管理技术支撑“,肩负着组织、实施食品安全风险评估管理的职能； 而专家委员会作为具体实施食品安全风险评估的技术组织，应当隶属于”评估中心“,属于”评估中心“的一个内设机构才恰当。专家委员会与”评估中心“的关系类似于事业单位如高校的学术委员会与校委员会之间的关系。不同之处是，专家委员会享有更大的独立性并拥有更多的职权，如专家委员会采取”理事会决策监督管理模式“,应为国务院食品安全委员会的成员等。这种定位的最大好处是，能使专家委员会在体制上最大限度摆脱行政机关的羁绊。
　　
　　（3） 专家委员会与食品药品监管等职能部门的关系。专家委员会与卫生和计划生育委员会、食品药品监督管理总局以及国务院农业行政、工商行政管理、质量监督等职能部门属于平行关系，在地位不是上下级隶属关系。这种平行关系主要体现在两个方面： 一是委托与被委托关系。比如，食品安全监管职能部门认为需要对某一食品存在的安全风险评估时，就需要委托”评估中心“及其专家委员会进行评估； 而专家委员会须履行风险评估的义务。出现委托问题时，由国务院食品安全委员会出面协调。二是协作关系。食品药品监管职能部门承担着对食品药品安全风险监测的职能，建立了功能强大的信息收集处理系统，其数据信息是评估专家开展评估工作不可缺少的资源，他们有向专家委员会提供风险信息的协助义务；同时，专家委员会的风险评估结论以及研究成果也应当及时向职能监管部门通报。当然，这种互通有无的协作关系需要用法律加以规范。
　　
　　2.组织形式： 由单一的专家委员会转变为综合评估委员会
　　
　　在现行食品安全风险评估模式下，专家委员会由单一的风险评估专家组成，这有悖于专家委员会应有的性质、职能以及目标追求等价值取向，难以对食品所隐含的多重危害性作出恰当回应，同时也违反了科学评估应遵循的科学性、协商性、透明性等基本原则，更缺乏民主、公平价值诉求的正当性依据。为克服这些弊端，应对现有的”理事会体制“②进行调整： 专家委员会设立理事会，理事会仍采用”理事会决策监督管理制度“,即采用理事会领导下的主任负责制。理事会是评估委员会的决策监督机构，下设秘书处，具体负责专家委员会的发展规划、财务预决算、重大事务、章程拟定和修订等事项，并按照有关规定履行人事等方面的管理职责，监督评估委员会的运行。[20]国务院食品安全委员会为当然的理事长单位，”评估中心“主任由国务院食品安全委员会推荐，理事会审议，全体理事投票表决； 副理事长单位由食品安全监管职能部门担任，副理事长人选由本部门推荐、理事会审议并经全体理事投票产生； 理事单位应由食品安全监管辅助部门以及食品生产企业、媒体、消费者组织担任，理事由本单位推荐、理事会审议、全体理事投票产生； 理事会成员由以下代表不同利益的人员组成：”评估中心“聘请的有关专家代表，普通消费者代表，消费者组织代表，媒体代表，食品生产企业代表，食品安全职能监管部门代表。理事会实行任期制，每5年举行大会换届选举。评估时，可根据食品安全风险的危害属性特点由理事会调整、确定评估人员。
　　
　　为了方便工作，理事会可根据理事会成员的不同类型，将风险评估人员分成4个小组： （1） 专家组； （3） 消费者组（ 包括媒体） ; （4） 企业界组；（4） 监管机关组； （5） 组织协调组。其中，组织协调组由理事会人员组成，只负责组织、监督、协调工作，不发表具体评估意见。小组讨论的评估结果由组织协调组报理事会通过，对于一时达不成评估意见的，交理事会酌情处理。其评估结论在上报国务院食品安全委员会和通报相关监管部门和监管辅助部门的同时，向社会公众公开，接受社会公众的评议与监督。
　　
　　3.权力义务分配： 由专家委员会单独行使转变为各小组共同履行
　　
　　在立法上，赋予专家委员会独立行使食品安全风险评估的职权，保证其不受行政权力的干预。在职权的行使上，除组织协调组外，其他评估小组在食品安全风险评估的不同阶段，所享有的权利和义务各有侧重。具体而言，在评估议题形成阶段，各小组有平等的提案权、陈述权、质证权和提供证据的权力，并承担与上述权力相应的解释和说明理由的义务，但决定权由理事会行使； 在食品风险危害的具体评估阶段，如对食品的”危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述“,由专家小组实施，专家小组有解释、说明的义务，其他小组有质证的权力；”在评估结论的形成上，专家小组有决定权，但应承担举证和说明的义务，其他小组则有评议权、建议权和要求专家小组说明的权力。“[21]在上述所确定的基本原则的指导下，通过对风险评估机构内各小组职权的合理配置，使得体系内的各要素能够充分发挥自己的职能作用。