长期以来，农民工群体几乎游离于社会保障体系之外，在就业、工资、教育、医疗、保险等各方面与城市居民有着较大的差别。在制度层面上，辽宁省的农民工已纳入城镇社会保障范围，但在落实过程中，存在覆盖面过窄、保障层次缺失、操作不灵活等问题。
一、户籍改革“养在深宫人未识”
客观上造成农民工社会保障权缺失计划经济体制下，形成了城乡分割的户籍制度以及与之配套的其他二元制度。城乡二元结构限制了公民对于居住地和工作地的自由选择权，形成了两个在政治、经济和社会权利上有重大差别“城里人”和“乡下人”的社会等级，成为目前中国经济和社会发展的一个严重障碍。改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的确立，以户籍制度为基础的一系列城乡二元制度开始松动。例如，2006 年沈阳就在户籍制度改革方面迈出了一步，包括新生儿落户随父随母自愿选择；夫妻相互投靠，只要有一方在沈阳市有合法固定住所，另一方可随时落户；投靠子女、投靠父母的落户条件大幅度放宽等。从 2010年 1 月起，沈阳市及辽宁省内部分城市的户籍管理制度迈出了具有里程碑意义的重要一步，沈阳市率先取消农业、非农业户口划分，实行户口管理制度；抚顺、本溪、营口、阜新、辽阳、铁岭等 8 个城市之间统一户口管理标准，放宽了户口迁移限制。
但迄今为止，沈阳、大连这些城市落户设限主要由当地政府决定，主要考量四个方面：购房能力、投资能力、人才引进、投亲，而大部分农民工是不符合这些落户规定的。实施的户籍改革中，统一居民户口分城镇居民和农村居民，城镇居民在入学、就业、收入水平和享受的社会保障水平等方面远远优于农村居民。户籍改革提上议事日程以来，至今仍然是“养在深宫人未识”.例如，大连市家庭困难的农民工子女约一万人，只有五分之一受到希望工程的救助。大连籍的高职和中专学生可以每年得到政府 1000-1500 元的生活补助，但农民工子女是没有权利享受的这些社会保障。没有城镇户口就不能平等地享受到城镇居民的最基本的社会保障，大部分农民工在家庭保障体制下，大部分时间从事着现代产业的工作，而传统的低层次家庭保障越来越不适应现代农村社会的发展，与现代意义的社会保障发展趋势也是背道而驰。户籍改革实施不畅是造成农民工目前处于这种不公正、不平等状态的根源，农民工成为被体制遗忘的局外人。
二、农民工文化程度普遍较低，影响维权和参保
（一）文化素质偏低决定了在社会保障方面的弱势地位
国家统计局发布的《2013 年辽宁外出农民工调查报告》显示，辽宁省农民工小学及以下文化程度的占 9.9%;初中文化程度的占 69.7%;高中文化程度的占 11.2%.大多没有接受过高等教育，其受教育年限平均最多也只在 10 年左右，整体素质不高。
农民工在农村过着自给自足的生活，参与竞争意识弱，对教育相对淡漠。一旦进入城市，一般是依靠熟人关系找工作，在老乡圈中居住和社交。文化程度低成为农民工进城打工最主要的障碍，使得他们在进入劳动力市场时处于一个很不利的地位，劳动条件一般较差，劳动报酬也相对较少。农民工在我国的普法教育方面比较欠缺，城市生活文明意识缺乏，维权意识淡薄。在工作的过程中，觉得身在异乡无依无靠，遇到工伤、医疗、失业的问题时，农民工是不敢拿走法律武器去维权的。
（二）农民工缺乏社保意识，参保率较低
调研中发现在沈阳工作的大部分农民工不了解与其利益相关的社保法律法规。如沈阳市 2009年就出台文件规定，农民工个人不承担医疗保险缴费义务，这一规定知道的人并不多。农民工首要和关键地考虑的问题是工资，一味的埋头苦干多赚钱是唯一目标。实际生活中，工作和收入不稳定，使他们有社会保障的需要，但不敢想象自己可以争取城镇人住房公积金、工伤保险、失业保险等待遇，为了寻求更好的就业机会，不仅在城乡之间流动，还在不同城市地区及不同的行业间流动，使他们对参与社会保障心存疑虑。
三、社会保障立法的滞后，导致社会保障权威性不够
（一）政府在农民工社会保障制度上的供给严重不足
虽然 2011 年 7 月实施的《社会保险法》首次对农民工的社会保险问题以立法的形式加以明确规定，但在社会救济和社会福利方面的立法几乎空白。社会保障在立法上存在很多问题，立法体系不健全，立法覆盖范围窄；人大立法少，行政法规多，立法层次不高。目前有关社会保障立法大多是授权地方立法来规定的，劳动和社会保障部颁发的部分通知和决定涉及到农民工，但法律效力等级低，权威性不够。现行社会保障各种行政法规主要适用于城镇公有制的机关、团体和企业，并不适用于非公有制企业。如我国《社会保险费征缴暂行条例》中，在养老、失业保险费的征缴范围并没有农民工，辽宁省各政府基本上没有出台农民工非正规就业相关具体的、有针对性的保护政策和文件。
（二）辽宁省社会保障缺乏监察执法力度
2009 年 5 月实施的《辽宁省农民工权益保护规定》明确规定，用工单位应为建立劳动关系的农民工按时足额缴纳工伤保险费、基本医疗保险费。鼓励条件好的地区，用人单位为农民工缴存住房公积金。但据调查显示，在政府强制性政策的作用下，虽然辽宁省近年来农民工的参保率有所上升，但仍然比较低，社会保障范围依然小，尤其工伤、医疗保险不健全。比如，辽宁省大多数城镇缺失农民工生育保险的规定。目前辽宁省用工不规范的小企业随处可见，很多企业对农民工的社会保险缴费少交或干脆不交，无偿加班也是常有的事，许多在小企业工作的农民工，享受不到医疗保险、养老保险等福利待遇。缺乏对农民工参保的监督和约束机制，缺乏对农民工参保切实可行的措施，造成了大量农民工社会保险出现真空。同时，社会保障规划中基本没有纳入从事合伙经营、蔬菜水果肉食批发等无雇用单位的农民工和自谋职业的农民工。
四、社会歧视农民工的观念比较严重
（一）城市管理者和社会对农民工的明显排斥
农民工进城从事非农产业，为城市创造了财富，为城市发展注入了活力，也为农村剩余劳动力就业闯出了一条新路。从理论和法律上讲，农民工已被定性为产业工人的重要组成部分，理应享有与城镇工人平等的国民权利。“农民工”一词是中国社会转型期特有的产物，在很多人的观念中它是等同于盲流、打工仔、外来人等词语。大批农民工涌入城市，在一定程度上带来了城市就业、住房、公共设施、交通、社会管理等方面的负担，部分城市人受各种根深蒂固思维的影响，很难一时纠正脑子里歧视穷人，歧视乡下人的观念。很多城市管理者也在农民工社会保障制度建设中没有尽到应有的责任，甚至对农民工采取一些限制和排斥措施。早在2004 年辽宁省就实现农民工子女借读费全免，但国家义务教育阶段的教育经费是由流动儿童户籍所在地承担。大连市学龄农民工子女近 10 万名，已免除了农民工子女义务教育阶段的借读费和学杂费。但大部分农民工子女都集中在教学质量较差的的学校，例如大连市南沙小学和台山小学的农民工子女学生都占到全校学生的 70%以上。
（二）用人单位对农民工的就业歧视严重
农民工在社会职业结构中实际处于最低层，城市给他们敞开的大门，多数是最苦、最累、最脏甚至最危险的工作。许多用人单位招聘时明确规定只招本城市户籍工人，大多小企业根本不与农民工签订劳力合同，有的单位只签订保护 企业主利益的劳动合同。在辽宁省 200 名农民工的问卷调查中，近四成农民工未与单位签订劳动合同或协议，有一半的农民工拿不到加班补贴，没有一名农民要享受过住房补贴和住房公积金。目前确实存在着企业缴费负担过高的问题，各项社会保险的总费率高达工资总额的 40%,足额缴纳了农民工社会保险金势必会严重地影响到企业的利益。因此，企业缺少了缴纳社保基金的积极性，农民工社会保障就陷入困境。
五、社保制度门槛高、转移难，导致农民工权益难以保障
2013 年 7 月 1 日起，辽宁省第八次上调最低工资标准。以沈阳市为例，沈阳市城区的最低工资标准由原来的 1100 元/月调为 1300 元/月，新民市、辽中县、法库县、康平县最低工资标准由 900 元/月调整为 1050 元/月。农民工群体受此影响，工资水涨船高。沈阳市公益性岗位人员约 2 万多人，公益性岗位包括社区保洁、社会治安协勤、社区服务、居家养老等，其中大部分从业人员为农民工。如果按 2005 年辽宁省规定，用工单位必须依法为签订劳动合同的农民工，办理基本养老保险，保险费用由单位缴纳一部分，个人缴纳一部分。单位缴纳比例一般不超过工资总额的 20%,个人缴纳本人工资的 8%.用人单位大多拒绝或逃避参保养老保险，流动性很大的农民工最迫切的是改变生活现状，也不愿意享受现在提供的这项社会保障。另外，目前城镇养老保险、医疗保险等社会保险被分割在 2000 多个统筹单位内运行，各省市社会保障具体政策出入较大，难以互相沟通，社会保障在全国不能对接和连通。如养老保险制度规定，享受养老金待遇必须参保年限满 15 年，而且转移养老保险只能转移个人账户，不涉及社会统筹资金的转移。对流动性大的农民工来说，把这部分钱直接存银行来得方便，还有利息。不同城市之间的缴纳费率也不尽相同，现行转移政策以及管理手段不适应农民频繁流动的需要，使养老保险账户转移不顺畅，对接较困难，直接损害了农民工应享受到的社会保障权益。
参考文献：
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[2] 谢 垚凡，申鹏。 基于流动视角的农民工社会保障问题研究[J]. 广东农业科学，2014（1）： 202-203.
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