伴随我国城镇化与工业化水平的不断提升，大量农村土地被征收，从而产生了数量庞大的被征地农民。科学、合理地安置被征地农民将直接推动社会经济和谐、有序、可持续发展。经过多年的实践和探索，我国被征地农民安置方式实现了从招工、调田安置为主向自谋职业和货币安置为主转变。然而，单一的货币安置方式带来的社会问题愈来愈突出，已满足不了当前被征地农民的安置需求。在此背景下，江苏省人民政府于 2013 年 9 月出台了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》( 简称 93 号令) 。
1 我国被征地农民安置方式的演变
在计划经济向市场经济转变的过程中，我国农村土地征收补偿制度发生了巨大变革，从“不补偿”到“合理补偿”，并逐步提高了补偿标准，向“市价补偿”［1］的方向发展。与此同时，被征地农民安置方式也由“招工安置”逐步向“自谋职业”和“社会保障安置”演变。
在计划经济时期，我国农村土地所有权与经营权归集体所有，一切经济活动均受国家计划控制，因此，土地征收活动完全由国家行政力量所主导。当农村土地被征收后，政府为了保障被征地农民的生产生活，将其纳入到城市职工体系，实行招工安置。由于土地征收能够将被征地农民从农村转移到城市，在严格的城乡二元体制下对农民吸引力极强，因此农民对土地被征收的态度积极甚至期盼。被征地农民虽然没有获得或仅获得很低的征地补偿费，却可以享受到市民、工人的福利待遇，其生活水平和长远发展均得到了充分保障。
20 世纪 90 年代以后，随着社会主义市场经济体制的确立和户籍制度、劳动用工制度、农村生产分配方式以及社会保障制度的改革，“招工安置”已然不再适用，被征地农民的利益受损也逐步突显出来，迫切需要依据市场规律给予被征地农民和农村集体经济组织适当的征地补偿费。1998 年修订的《中华人民共和国土地管理法》对被征地农民土地补偿费用做出了专门规定，要求政府支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费，但未涉及就业、社会保障等方面，被征地农民只能自谋职业。此法简单易于操作，能够满足被征地农民对现金消费的即期需求，被当作一种高效的安置方式而得到了长期应用。
然而，一次性货币补偿方式明显忽略了被征地农民在就业和社会保障等方面的需求。被征地农民由于素质低、技能差，很难在竞争激烈的城市劳动力市场中获得就业机会; 当领取的一次性征地补偿消费殆尽时，其基本生存将失去保障，变得老无所养、病无所医。部分被征地农民容易成为“种地无田、上班无岗、创业无钱、社保无份”的“四无游民”，这给农村乃至整个社会稳定带来了巨大压力。基于此，作为自谋职业的合理补充，社会保障安置逐步成为单一货币安置方式的替代制度。
2 被征地农民社会保障安置辨析
我国农村土地除自然要素和财产功能外，还承担了农民大量社会保障功能: ( 1) 基本生活保障功能。土地作为最基本的生产资料，农民通过劳动可以从中获取生活必需品; ( 2) 就业、失业保障功能。一方面耕地可以吸纳部分农村劳动力，另一方面土地还可以作为从事非农产业的农村劳动力失业后的生存保障; ( 3) 养老保障功能。农民因年老丧失劳动能力后，可以通过土地流转获取生活物资以保障晚年生活; ( 4) 增值发展功能。农民可以通过租赁或将土地承包权转化为股权，以及土地流转获得增值发展机会［3］。因此，合理的征地补偿机制应当包含 3 个方面: 受损利益补偿、再就业保障以及基本社会保障。
作为早期被征地农民社会保障安置方式之一，“土地换保障”旨在保障被征地农民的基本生活。然而，被征地农民拿出所有土地补偿费和安置补助费换取的只是养老保障，且保障水平较低，仅相当于城市低保水平，更重要的是这种保障只解决了被征地农民的生存问题，其发展问题并没有得到改善［4］。土地换保障方式在被各地推广和应用的同时，其合理性也一直备受质疑。社会保障作为重要的社会公共服务，农民是否必须以放弃土地承包权为前提才能获得? 温铁军认为“土地换社保”操作不好，很有可能变成另一种以“城市化”为名、对农民进行进一步剥夺的方式，同时社保以土地为条件，本身就是对农民的另一种差别待遇。
我国《宪法》第四十五条规定: 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。政府作为国家的代理者，负有向公民提供基本保障的义务。农民作为平等的社会主体，其社会保障的获得不应以失去土地为代价，不能混淆“补偿”和“保障”以逃避政府的责任［4］。
因此，土地征收过程中，政府应当在保证被征地农民享受社会保障的基本前提下，给予他们足额合理的土地补偿费，而不能将补偿费用作为其享受社会保障权利的置换条件。
3 93 号令的政策优势
作为沿海经济发达地区，江苏省经济发展水平长期保持较快稳定发展，工业化和城镇化水平居于全国前列。高速发展必然消耗大量的土地资源，表 1 反映出江苏省 2010 ～2013 年 4 年间，新增建设用地计划始终保持在一个较高水平并逐年增加。
为了保障工业化和城镇化用地供给，2013 年 9 月4 日，江苏省人民政府第 13 次常务会议讨论通过了《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》。所称征地补偿和被征地农民社会保障，是指国家将农民集体土地征收后，依法给予被征地农民和农村集体经济组织补偿，安排被征地农民的社会保障费用，将被征地农民纳入城乡社会保障体系的行为。其目的在于维护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保障被征地农民的生活和长远生计，规范征地补偿安置工作。
相较于 2005 年 9 月 1 日开始实施的《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》( 简称 26 号令) ，93号令在适用范围、参保原则、资金来源、年龄段划分、保障标准、资金管理等方面都做了相应调整和改进。
首先，在适用范围上，93 号令不再以城市规划区范围对被征地农民参与保障进行区分; 26 号令对征收城市规划区范围外农民集体所有土地的被征地农民基本生活保障未作原则性要求。第二，在参保原则方面，93号令要求被征地农民社会保障应当遵循即征即保、应保尽保、分类施保、逐步提高的原则，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，而非自愿原则。第三，在保障资金来源方面，93 号令规定被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县( 市) 人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中安排的社会保障费用，资金不足的，由市、县( 市) 人民政府负责解决。
26 号令当中不低于 70% 的农用地的土地补偿费不再纳入社会保障资金。第四，在年龄段划分上，93 号令以16 周岁和 60 周岁为界将被征地农民划分为 3 个年龄段，简化了 26 号令划分的 4 个年龄段。第五，在保障标准上，93 号令规定养老年龄段被征地农民领取养老补助金不得低于当地农村最低生活保障标准的 1． 1倍，而非 26 号令依据四类地区所制定的固定标准。第六，在资金管理方面，93 号令控制更加严格。对比 26号令所规定的征地补偿安置方案批准之日起 3 个月内将政府出资足额转入社会统筹账户，93 号令实行的征地补偿资金预存制度更加科学合理。即征地报批前，地方政府应当将征地补偿费用和土地有偿使用收益中安排的社会保障费用存入财政预存款账户，并由人社部门出具审核意见。未经审核同意的，地方政府不得批准、实施征地补偿安置方案。
4 被征地农民社会保障安置的现实困境
93 号令政策在多个方面都优于 2005 年开始实施的 26 号令，但在具体实施过程中，仍然存在大量的现实困难。调查发现，江苏多个地方基层政府对 93 号令的实施难度反应强烈。新政出台后，省政府要求各市、县( 区) 根据 93 号令制定地方具体办法。然而，方案制定过程中，各个地方进展缓慢，究其原因有以下几个方面。
( 1) 土地碎片化及“账实不符”等现象致使安置规划和实际安置的被征地农民数量存在落差。93 号令第十一条规定: 需要安置的被征地农民人数，按照被征收的农用地面积除以征地前被征地农村集体经济组织人均农用地面积计算。假设视每个理论上需要安置的被征地农民人口为一个“标准人口”［5］，则每个标准人口都对应一块面积恒定的人均耕地。然而，我国农村土地呈碎片化分布，每个标准人口所对应的人均耕地往往涉及多个家庭，数个自然人口，外加土地调整难度大，致使实际需要安置的被征地农民人口难以确定。
此外，农村土地存在大量“账实不符”现象。账面统计面积是指二轮土地承包所丈量的“计税面积”，该面积多数情况下是依据土地质量进行折算处理后的结果，所以账面统计面积往往小于实际耕地面积。在实物指标调查阶段，被征收土地面积需要被重新丈量，即实际面积。由于统计口径不一，如果按照账面人均土地面积计算规划需要安置被征地农民数量，则必然存在差异。
( 2) “有地市民”和“无地农民”［6］社会保障安置存在矛盾。第一轮土地承包到期后，中央为稳定土地承包关系，决定将土地承包期再延长 30 年，进行第二轮土地承包。实行“增人不增地，减人不减地”政策，赋予农民长期而有保障的土地使用权，致使我国农村出现了 2 个新的社会群体: “有地市民”和“无地农民”。前者是指已经农转非并迁居城镇但仍占有集体土地的人口，后者主要是指因土地承包起点不公平、限制土地调整等原因造成的没有土地承包经营权的农村人口。依据 93 号令第五条规定“被征地农民应当从征地前在拥有该土地的农村集体经济组织内享有土地承包经营权、承担农业义务的成员中产生，原土地承包经营权人享有优先权”。因此，有地市民可以得到社会保障安置，而无地农民却不能，这对矛盾极大地阻碍了征地工作的开展。
( 3) 在分解到户过程中，明确家庭中具体的被保障人口难度大。我国农村土地承包是以家庭为单位，而计算社会保障安置人口是以个人为单位，统计口径的不一致增加了分解到户的操作难度。由于人口变化和土地调整限制，家庭人均耕地面积和集体经济组织的平均水平差异明显。如果依据 93 号令计算每个家庭的安置人口数量，则很可能部分家庭成员应当获得却不能得到社会保障安置。此外，93 号令以 16 周岁和60 周岁为界将被征地农民划分为 3 个年龄段，16 周岁以下将不再作为被征地农民参加城乡社会养老保险，而其他 2 个年龄段的被征地农民在缴纳和领取养老金等方面也存在差异，政府对每个年龄段所要补贴的社会保障资金也有所不同，但政策对安置优先顺序并未做出指导，这几方面原因致使安置人口分解到户过程中，操作难度大。
( 4) “应保尽保”原则以及一次性缴纳社会保障费用能否被被征地农民所认可。依据《社会保险法》，93号令确立了应保尽保原则。除 16 周岁以下的被征地农民不参加城乡社会养老保险，一次性领取生活补助费外，所有 16 周岁以上被征地农民都将被纳入相应的城乡社会保障体系，刚性进保。然而，《社会保险法》等国家关于社会养老保险的法律、法规对公民参加社会保险的原则都是自愿原则，“广覆盖”的目标实现是靠制度和政策的吸引力，而不是政策的强制力。此外，养老保险的缴费方式是逐年缴纳，但 93 号令却将被征地农民的安置补助费一次性全部划入到社会保障资金的个人专户。这实际上已经剥夺了被征地农民对安置补助费的使用和支配权利，极大地限制了被征地农民利用安置补助费发展生产、生活的自由。
( 5) 由地方市、县( 市) 政府独自承担剩余部分被征地农民社会保障资金有失合理性。93 号令规定“被征地农民社会保障资金主要包括安置补助费及其增值收益和市、县( 市) 人民政府从土地出让金等土地有偿使用收益中的社会保障费用，资金不足的，由市、县( 市) 人民政府负责解决。”即被征地农民社会保障费用除安置补助费外，全部由地方政府承担。我国土地征收是指国家为了公共利益需要，而公共利益往往超出被征地地方政府的行政范围，例如淮河入海水道工程建设征地范围都在江苏省境内，但工程建设的受益范围却是整个淮河中下游地区。这种情况下，工程利益由整个淮河中下游地区共享，但被征地农民社会保障费用却由被征地地方政府独自承担。即被征地地方政府既贡献了宝贵的土地资源，又要独自承担被征地农民剩余部分的社会保障费用。
( 6) 被征地农民社会保障内容单一，就业、医疗等仍在保障范围外。93 号令所指称被征地农民社会保障仅包括城乡社会养老保险一项内容，在就业方面则是要求市、县( 市) 人民政府及其有关部门将劳动年龄段内的被征地农民纳入城镇就业体系，加强就业培训和指导，创造就业条件，促进被征地农民就业。但是多年实践反映，对农民进行就业培训，增加就业能力的措施效果并不理想。而医疗、工伤、生育保险等方面则是由被征地农民按照规定自行缴纳保险费用后，享受相应待遇。因此，所谓的社会保障只是解决了被征地农民的生存问题，其发展问题仍然未得到有效解决，仍是一种低水平、不完全保障。
5 对策建议
农村土地征收补偿标准和被征地农民安置不仅牵涉到广大被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，而且关系到农村乃至整个社会的和谐稳定和经济可持续发展。93 号令是江苏省在充分认识到一次性货币补偿和土地换保障等安置方式已经不再适应时代要求的背景下出台的，相比于以往的征地补偿安置政策有了更大改进。但调查和分析结果显示，93 号令在具体执行过程中仍然存在不少现实问题亟待解决。
( 1) 辅以被征土地影响程度来确定每个家庭需要被安置的人口数量。按照被征收农用地面积除以征地前被征地农村集体经济组织人均农用地面积计算需要安置的被征地农民人数，可以作为编制征地补偿安置方案的参考依据。但具体每个家庭需要安置的被征地农民数量，应当根据实物指标调查结果，结合被征土地对家庭的影响程度来确定。即以该家庭被征收土地面积除以该户承包地面积计算被征土地对该户家庭的影响程度，以此来确定每个家庭的安置人口数量。该方法能够避免无地农民不能得到社会保障安置的困境。
( 2) 建立以家庭为单位的沟通协商机制，通过协商明确每户家庭需要安置的具体被征地农民。社会保障安置是对家庭中的具体个人实施保障，且不同年龄段成员在缴纳和领取养老金以及享受政府补贴等方面都存在差异。家庭作为我国社会的最基本单元，内部利益矛盾最小。在政策没有明确安置优先顺序的前提下，地方政府一方面需要将每个年龄段被征地农民缴纳和领取养老金以及政府需要补贴的具体金额向被征地农民公开，另一方面需要以家庭为单位与被征地农民协商确定每户家庭需要安置的具体被征地农民，并签订确认意见书。
( 3) 被征地农民社会保障安置继续执行应保尽保原则，但需要通过将被征地农民安置补助费划入社会保障资金账户的方式进行适当调整。为保障被征地农民可以利用安置补助费发展生产、生活，被征地农民参加城乡社会养老保险的个人缴费部分应当继续执行逐年缴纳方式。即先将安置补助费足额拨付给被征地农民，再逐年向其收取参加城乡社会养老保险的个人缴费部分。
( 4) 被征地农民社会保障资金除安置补助费及其增值收益外，其余部分应当根据公益项目特点，由受益区域内的各级地方政府共同承担，而不能单由被征地地区的市、县( 市) 人民政府承担; 受益区域上级政府负责协调各地方政府需要承担的社会保障费用。
( 5) 被征地农民社会保障内容应根据地方经济发展水平逐步完善，争取早日实现高水平的完全保障。根据我国农村土地特征，合理的征地补偿机制应当既包括一定的经济补偿，还需要建立完善的就业替代和社会保障替代模式［7］。因此，各级地方政府一方面需要承担起为被征地农民进行职业教育、技能培训以及创造就业岗位的责任，另一方面还需要逐步建立和完善包括被征地农民的养老、就业、医疗、工伤等多方面的社会保障体系，科学推进被征地农民市民化，维护社会和谐稳定以及城镇化、工业化的可持续性发展。
参考文献:
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［2］陈广华，施国庆． 失地农民安置模式研究［J］． 山西财经大学学报，2012，34( 1) : 13 －17．
［3］林宝，隆学文．“土地换社保”政策要慎重推行［J］． 中国党政干部论坛，2008( 5) : 28 －29．
［4］郑雄飞． 破解“土地换保障”的困境: 基于“资源”视角的社会伦理学分析［J］． 社会学研究，2010( 6) : 1 －24．
［5］张一军，谭文． 水电工程建设征地农村移民扶持人口的计算［J］． 水力发电，2006，32( 3) : 5 －7．
