１时代背景与研究现状
２０１２年１１月，党的十八大报告指出： “社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。”早在２０１０年４月，国务院就颁布了 《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》，系统探讨了运动员社会保障制度的若干问题。
２０１２年７月３日，国务院召开了全国运动员文化教育及运动员保障工作电视电话会议，中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东就如何做好运动员保障工作做了重要讲话，明确要完善涉及收入分配、伤病防治、就业安置、社会保险等运动员保障机制。显而易见，我国运动员社会保障制度的建设已被提到前所未有的高度，这不仅是体育强国的基本要求，更是小康社会的重要内容。梳理我国运动员社会保障制度的建设，历经多个不同历史时期，其间制度模式亦是几经变革。研究不同阶段我国运动员社会保障制度的实现模式，剖析各阶段面临的困境及根源，对我国运动员社会保障制度的建设与完善意义重大。
在我国，关于运动员社会保障问题的系统研究可以追溯到上世纪９０年代初期。时至今日，运动员社会保障制度建设仍是我国学者关注的焦点问题。在制度现状问题剖析层面，国内一些学者倾向于通过加强运动员社会保障基本内容的研究，尝试描述我国运动员社会保障现状，从而为制度创新研究奠定理论基础［１－２］；在制度体系的补缺性研究层面，另一些学者聚焦于制度体系的建设和完善，或采用法学、管理学、经济学、社会学等相关理论，对于运动员社会保障制度体系的现状进行补缺性研究，以完善现行制度体系［３－５］；在制度模式变迁轨迹探讨层面，部分学者尝试从制度顶层设计出发，基于历史分期，对不同历史阶段运动员社会保障制度的模式特征、基本内容、保障方式及其制度成就进行较为详细的比较分析。有的学者采用制度变迁理论等阐释运动员社会保障制度变迁轨迹［６－７］；在制度建设具体对策研究方面，国内大部分学者专注于具体对策的应用研究，从制度本身或是运动员个体角度，指出改革现有运动员进入、培养和退出机制，并加强运动员文化教育工作是促进运动员社会融合的关键［８－１１］。
前期研究成果为后续研究奠定了坚实的基础，但由于经济社会在快速发展，时代局限性注定了前期研究成果还有很大的进一步深入的空间。本研究认为，与国外相比，我国运动员社会保障研究仍处于起步与探索阶段。前期相关研究成果普遍认为，制度、经济、财政、文化等是影响不同历史背景下运动员社会保障的主要因素，但影响其制度变迁的主导逻辑尚未明确；学者们从一开始就探讨政府的责任，而在运动员社会保障制度变迁过程中，关于政府在不同制度模式理念下功能的探讨却是研究的空白；并且创新运动员社会保障制度的方向与重点仍尚告阙如。因此，本文试图借鉴新制度经济学等相关理论，对我国运动员社会保障制度的变迁轨迹进行梳理、分析和评价，剖析其制度变迁的内在逻辑，并进一步探究政府在我国运动员社会保障制度变迁过程中的不同角色，同时理性选择制度创新的方向和重点。
２中国运动员社会保障制度变革的主导逻辑
制度变迁实质上是对原有制度模式的不断调整，而最终实现突破。新制度经济学认为，制度供给与需求的博弈催生制度的变迁。 “诱致性制度变迁”和 “强制性制度变迁”是制度变迁理论的两大基本模式，二者的区别主要在于制度主体的不同。反观我国运动员社会保障制度，其建立、丰富与完善是在整个社会保障制度大环境下进行的，不仅仅与中国的社会保障制度变迁主线相吻合，同时又表现出其自身独特性。故而，其变迁模式并不能简单地界定为某一种单一的变迁模式。竞技体育举国体制背景下的制度变迁，不得不考虑政府所扮演的角色。毋庸置疑，政治上的绝对优势，使政府部门在制度供给、资源配置、变迁导向等方面占据着决定性地位，因此对制度模式的形成发挥主导作用也就不难理解。
本文认为，我国运动员社会保障制度变迁大体分为三个历史阶段：“国家—单位”体制模式阶段→体制模式过渡阶段→“国家－社会”体制模式建立与完善阶段［６］。在这三个历史阶段中，政府始终占据着制度变迁主线中的主导地位。显而易见，政府主导构成我国运动员社会保障制度演变的主导逻辑，这种逻辑内含于不同时期制度模式演变之中。
３中国运动员社会保障制度的变迁轨迹
３．１ １９５１—１９８５年： “国家—单位”制度模式政府主导逻辑认识
“国家—单位”制度模式形成于计划经济背景下，突出特点是行政化色彩浓烈。该模式下，运动员保障工作坚持平均主义原则，体现出充分性、强制性、普遍性等特点。运动员伤残康复、医疗保险、退役安置等问题进入政府的目标函数，国家几乎承担了运动员社会保障的全部责任，借助单位机制组织实施，政府扮演制度供给主导角色。这种保障模式可定义为政府供给主导型制度。
受计划体制影响，“国家—单位”制度模式提高了运动员退出的稳定性。在实际的运动员社会保障工作中，政府倡导 “父爱主义”思想。受益于政府的某种强制力作用， “国家—单位”制度模式能够在最短的时间里，弥补制度供给的不足［１２］。１９５１年，当时的政务院颁布了 《中华人民共和国劳动保险条例》，奠定了运动员社会保障制度建立的基础。
１９５６年，全国总 工会 办 公 厅与国家体委 办 公 厅正式 发 布《关于运动员在比赛中负伤应给予何种劳动保险待遇的通知》，明确了伤残运动员保障工作的具体实施办法，这些制度都依托于国家政权的强制性力量。
１９６５年，内务部等部门联合发布 《关于做好调整处理运动员工作的通知》，提出运动员退役安置遵循的基本原则与具体实施方案，提供了运动员社会保障工作制度上的依据。该阶段，政府的制度供给主体地位保证了其目标函数的一致性。
然而，“国家—单位”制度模式下，政府在确保运动员保障工作目标一致性的同时，也带来了一些问题。在该阶段，我国竞技体育更多服务于国家政治的需要，运动成绩成为体育管理部门以及教练员所追求的唯一目标，在 “三从一大”的训练原则下，运动员文化教育机会势必被挤占。同时高度集中的封闭式 “三级训练网”培养体系，导致运动员与社会脱节，与同龄人之间存在受教育权利的不平等。然而，在 “国家—单位”体制模式下，个体的 “运动员身份”确保其退役后即得到保障，运动员文化教育缺位的事实受政府“统包统揽”工作方式的影响，并未能引起各类主体的关注，运动员文化教育问题呈现隐性化特征。自此也就为后期运动员社会保障文化教育工作埋下伏笔。此外， “统包统揽”的保障方式过分强调 “平均化”，也就导致了制度运行的高成本和资源配置的低效率。但从总体上看，虽然当时的制度运行处于一种低效率均衡状态，但与当时的政治背景、经济水平、文化基础是相吻合的。
３．２ １９８５—２００６年： “过渡阶段”制度模式政府主导逻辑认识
２０世纪８０年代初，伴随市场经济体制改革的深入，社会保障制度整体进入一个改革时期，我国运动员保障制度传统的 “国家—单位”模式受到冲击。受凯恩斯主义 “国家干预理论”的影响，运动员保障工作遵循效率与公平理念，由“合同制”代替了 “终身制”，标志着我国运动员的保障制度建设正式进入过渡阶段。此时运动员社会保障制度的变迁可视为以制度的需求诱致为基础、政府主导式的制度变迁。
在该阶段，政府试图把运动员保障责任推向市场，而政府本身只扮演着有限责任主体的角色，在整个制度模式变迁过程中，强制性制度变迁的特征明显。对于寻求边际效益最大化的市场组织而言，低边际产出的运动员无疑将会被市场淘汰。而此时社会化的运动员保障制度尚未健全，运动员退役后将会面临失业、伤病以及生存等困境。在此过程中，政府则试图运用国家强制力的作用，致力于矫正制度供给不足。如１９８７年，劳动人事部 《关于招收运动员如何实行劳动合同制的通知》，主要针对运动员合同制相关问题提出具体要求；在２００２年，体育总局颁布 《优秀运动员伤残互助保险试行办法》，该办法引入个体责任，并指定运动员伤残互助保险工作具体实施部门；在２００３年，国家体育总局等三部门联合颁发 《自主择业运动员经济补偿办法》，对于自主择业运动员给出了一次性经济补偿等措施。
受 “国家—单位”制度模式过分强调 “平均化”的影响，制度运行高成本与资源配置低效率等问题随着市场经济体制改革深入日益凸显， “政府负担过重”自然而然达成一种共识。在后期的制度变迁历程中，减轻政府负担成为制度改革和创新的目标之一。国内理论界亦形成 “减轻政府负担”这一历史观念，而且在制度改革的规范性文件中亦有体现。国家体育总局等六部委联合颁布 《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》 （２００２）中，就尝试利用市场机制来安置退役运动员，某种意义上吻合了 “减轻政府负担”的观念。减轻政府负担有其客观现实性，然而在市场经济条件下，这一历史观念的出发点和结论不仅多有偏误，更重要的是与追求公平正义的发展理念有着本质上的冲突。此外，在这种制度理念下，政府责任被淡化，反而增强了市场本身存在的 “潜在危险”。政府责任淡化的事实，无疑会造成保障工作 “公平、正义、共享”等价值理念的缺失，也制约了我国竞技体育的可持续发展。
随着我国市场经济体制的建立和劳动人事制度的改革，“国家—单位”制度模式逐渐失去功效。在过渡阶段，“入队—训练—退役—就业”循环链条被切断，长期缺乏文化教育的退役运动员就很容易被社会淘汰。而退役运动员不能有效地安置，在一定程度上制约着我国竞技体育人才的可持续流动。因此，可以说运动员个体文化教育的缺位实际承担了制度失灵的根本责任。总的来说，过渡阶段政府尝试退出，致使运动员保障制度供需处于非均衡状态。
３．３ ２００６—２０１３年： “国家—社会”制度模式政府主导逻辑认识
２００６年１０月，党的十六届六中全会第一次明确指出“２０２０年要基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系”；２００６年１１月，劳动和社会保障部、财政部和国家体育总局正式颁布 《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》，标志着我国运动员社会保障的制度模式从过渡阶段变迁为 “国家—社会”制度模式阶段。 “国家—社会”制度模式的形成，可界定为政府供给主导发挥作用的制度变迁范畴。
在 “国家—社会”制度模式中，政府开始重新构建与工业化、市场化和现代化相吻合的现代社会保障制度，更是从宏观上探讨了运动员社会保障制度改革与创新的方向。政府重新定义了运动员社会保障制度的基本框架、基本原则、主要内容、责任主体等，推动着制度的变迁。在 《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》实施背景下，党和政府相继出台一系列的政策举措：
２００７年，国家体育总局等六部委联合颁布 《运动员聘用暂行办法》；２０１０年４月，国务院颁布 《关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作的指导意见》；２０１２年７月，国务院召开了 “全国运动员文化教育和运动员保障工作电视电话会议”等等。有力推动了运动员社会保障制度的变迁。
而 “国家—社会”制度模式受前期制度模式的影响，在制度供给顶层设计上出现错位，进而产生经常性制度供给缺口的事实。运动员社会保障制度设计的 “社会控制”的工具性目标［１３］取代公平正义这一出发点与归宿，造成其制度设计上的错位。原因在于政府的绩效考核预期效用函数中，“社会控制”比 “社会公平”能更好地体现出政府工作业绩。
研究我国运动员社会保障制度的变迁纵截面，历史与文化交融于其时间链条之中。而在政府的主导角色和制度变迁过程中，无论是政策延续亦或是行政管理基本模式，均呈现出“路径依赖”现象。制度的供给只是对原有制度简单的强化，在一定程度上制约着制度的创新，导致运动员保障工作始终处于制度供给不足的窘境。在新的制度环境下，运动员商业保险体系仍不健全，运动员退出机制尚未完善，医疗、养老等各类保险未能实现全面覆盖等问题依旧严重。
制度变迁是制度供给与需求之间博弈的结果。政府的政策主导特征明显，政府提供了制度变迁的政治依据，保障着制度变迁中每一模式的目标均能纳入政府目标函数。因此，政府扮演着制度供给主体的角色，制度的变迁实质是政府主导发挥作用。作者把这种制度变迁的内在逻辑，定义为政府主导逻辑。由 “国家—单位”体制模式，到 “过渡阶段”，再到 “国家—社会”体制模式，显而易见，党和国家正致力于构建一个涵盖国家、地方、市场、企业以及个人 “五位一体”的运动员社会保障制度框架。
４创新我国运动员社会保障制度的理性思考
我国运动员社会保障制度建设从计划体制向市场体制转变，实质是政府通过制度供给来主导这一制度变迁，然而制度供给仍未能满足现实需要，如网络所曝光的才力事件、邹春兰事件、刘成菊事件、艾冬梅事件等等。为实现体育强国的目标，我们必须加强运动员 社 会 保 障 制 度 建 设 的 创 新研究。
４．１重塑政府角色，从责任主体上创新中国运动员社会保障制度
社会保障是政府主导国家财富的分配与再分配的一项制度安排，因而重塑政府角色，探讨运动员保障工作的责任主体也就成为其制度创新的前提［１４］。党的十八大报告指出“公平正义是中国特色社会主义的内在要求”，明确 “逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系”，提供了重新审视运动员保障实际工作中政府责任新的视角和原则。研究认为，政府部门作为制度供给的主体，价值理念上，应该严格坚持 “公平、正义、共享”的社会保障核心价值观［１５］，摒弃 “减轻政府社会保障负担”的历史观念，重塑 “强化政府社会保障责任”的服务观念；具体对策上，完善和创新运动员社会保障的财政管理制度，加大我国运动员保障的财政投入力度，以提供制度改革创新的动力支撑；统筹管理上，必须明晰运动员社会保障中中央、地方各级政府的责任边界，实现中央与地方相协调，权力与责任相统一，事权与财权相匹配。
４．２完善顶层设计，从关键技术上创新中国运动员社会保障制度
创新我国运动员社会保障制度，顶层设计极为关键。而要保证顶层设计的科学性，设计理念的归位是重点。这意味着，顶层设计必须抛弃制度安排的 “社会控制”工具理性，遵循满足 “社会公平”目的性价值诉求的原则。因此，运动员公平、有效、及时地享有社会保障也就成为顶层设计的出发点。顶层设计要确保运动员社会保障制度供给的全覆盖，运动员社会保障制度参与机制的健全化，进而提高运动员群体制度供给的主体性地位。而政府主导式单一化制度供给，有利于制度顶层设计完善的同时，往往会导致 “路径依赖”瓶颈。因此，确保制度顶层设计的科学性，有必要考虑如何突破运动员社会保障制度创新中掺杂 “路径依赖”的事实。
一是要形成制度参与主体的多元化，重新定位国家、社会、行业、地方以及个人各责任主体角色职能；二是要强化制度需求主体的博弈能力，以实现制度需求转化为制度供给。需要注意的是，制度的创新应该尊重其制度变迁的历史背景，在辩证认识历史和现实的基 础 上，来 寻 求 制 度 创 新 的 突破口。
４．３重视文化教育，从实现方式上创新中国运动员社会保障制度
制度的均衡就是需求与供给处于一种动态对等的过程，运动员群体作为制度需求的主体，文化水平相对较低直接导致个体权益意识的模糊，合理的制度需求也就无法表达。更重要的是，文化教育作为运动员社会保障的实现方式，决定着运动员能否由 “体育人”转变为 “社会人”。毋庸置疑，创新运动员社会保障制度，必须重视文化教育这一实现方式。实现方式的突破必须坚持政策引导，其一，提高体育管理部门对运动员文化教育的重视度，落实相关措施，重点做好运动员的基础文化教育工作；其二，做好运动员更高层次教育工作，如个体的高中、本科、研究生教育等等，并结合劳动力市场，针对性开展退役运动员职业技能的培训工作，促进运动员退役后的再就业；其三，提高运动训练的科学性，以现代化的 “质”取代传统化的 “量”的做法，保障运动员受教育的时间和权利。同样地，应注重法律知识的普及，强化运动员个体的风险意识、自我保障意识以及权益保护意识。
４．４推进立法建设，从动力保障上创新中国运动员社会保障制度
在寻求我国运动员社会保障制度变迁主导逻辑的过程中发现，是政府借助文件指引的方式发生作用，很显然缺乏法律意义上的强制力因素，而法律强制力则是制度创新的保障。因此，创新我国运动员社会保障制度，首先要推进相关制度的立法建设，借助法律强制力的作用，保障制度改革创新。这就要求，一要提高运动员社会保障制度的立法层次，制定专项法律法规，来规范国家、社会、行业、地方及个人各责任主体的权利和义务；二要在今后 《体育法》的修订中，以制度需求为依据，丰富运动员社会保障的基本内容，完善运动员社会保障法律体系；三要尝试建立运动员社会保障的基金法律制度，建立行业监管机构，监督追踪基金的募集、管理与使用；四要做好与外部法律体系的衔接工作，实现内外部法 制环境 的协调，优 化 运 动 员 保 障 工 作 的 外 部环境。
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