一、新型城镇化下农民工市民化的宏观背景
（一）新型城镇化的政策导向
2013年，若干重大会议均围绕着新型城镇化展开论述。改革开放以来，党和国家重大会议如此密集地讨论市民化议题是绝无仅有的。6月召开的全国人大常委会第三次会议审议了国务院关于城镇化建设工作情况报告，指出“要立足我国基本国情，坚持中国特色新型城镇化道路”,“把全面提高城镇化质量放在突出位置”,“要以有序推进农业转移人口市民化为重点，加快推进基本公共服务均等化”.
同年11月，党的十八届三中全会进一步提出，新型城镇化道路核心在于人的城镇化，即通过城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。在此过程中，农业转移人口市民化的总体目标是：总量平稳递增，布局合理均衡，服务均等，社会融合顺畅。在具体方式上，以省内落户定居和公共服务均等化为重点，区分不同城市、不同群体、不同公共服务项目，有序推进。
同年12月12日至13日，中央经济会议召开改革开放以来首个城镇化会议，提出了推进城镇化的六大主要任务，首先提出的就是推进农业转移人口市民化。会议指出，主要任务是解决已经转移到城镇就业的农业转移人口落户问题，努力提高农民工融入城镇的素质和能力。现代化的本质是人的现代化，解决好人的问题是新型城镇化的关键。
紧接着，24日召开的中央农村工作会议提出2020年实现3个“一亿”目标。即通过积极稳妥扎实推进城镇化，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成。
结合上述会议的精神，新型城镇化区别于以往城镇化道路的核心特征可概括为以人为本，在此过程中不仅要在物质基础上“以提高城市承载能力为支撑”,更重要的是在更新理念的同时以一系列制度改革为保障。事实上，无论是人口红利还是资源红利，归根结底都要靠改革才能充分发挥作用，改革才是当前中国社会激发市场活力、释放社会创造力的最大红利.因此，新形势下坚持以制度改革促进农民工市民化，无疑是推动新型城镇化最关键的抓手。然而，这一改革也面临来自制度内外的挑战，可概括为：制度安排缺乏顶层设计，农民工群体显着分化。
（二）地方创新与顶层设计
当前各地对农民工群体的一系列保障制度不可谓不多，地方政府针对流动人口的教育、就业和社会保险领域制度创新不可谓不热情，但是这些创新缺乏在中央统筹下的顶层设计，从而更多的是对技术细节的尝试，并逐渐显现出发达地区的地方利益固化倾向。
截至2013年第三季度末，农村外出务工劳动力月均收入2542元，这一数字不仅远高于同期农村居民现金性收入（636元），甚至还高于城镇居民人均可支配收入（1680元）；其同比增速13%已经高于城镇居民同比工资性收入增速（8.9%）.然而，根据国家统计局抽样调查结果推算，2012年2.5亿农民工中仅有不足2/5留在本地；至少有2.36亿人口跨地级市就业或居住,这其中多数又是从农村向城市流动、贫困地区向发达地区流动。
上述数据表明，部分农民工在获得高收入的同时也确实处于高速流动状态中，而地方与地方之间的保障性制度又未能一一实现相互间有效衔接，导致尚未实现稳定就业、也无返乡意愿的第二代农民工群体权益受损。考虑到中国地大物博，东中西部长期发展不平衡，这一现状即使从局部看提高了流动人口收入、缩小了地方特别是发达地区的城乡差距，但是从长远和整体看并不利于构建一个全国统一的劳动力市场，更不利于新城镇化提出的以人为核心、从重量到重质这一目标的实现。
（三）农民工群体分化显着
农村转移人口内部分化也日趋明显。从动机上看，改革开放以来，影响我国人口流动的“首位原因”在20世纪80年代初期为“工作调动”,受该项原因的影响而流动的人口比例约为20%;这一时期，我国流动人口的总体特点表现为：一是规模比较小，1988年仅为3000万人；二是以男性为主，而女性大多则在老家照顾他们的子女；三是举家外出户很少，孩子绝大部分留在原籍的家中。自1980年代后期开始，影响人口流动的原因则主要为“务工经商”,受其影响而流动的人口比例在1980年代后期和90年代后期分别上升为25%和30%以上，尤其进入21世纪初期的5年，这一比例进一步提高到43%.1990年代以后，随着社会、经济的快速发展，流动人口的规模也随之扩大，到1997年，流动人口已经达到8000万人，这时，我国传统的“安居乐业”在农村已经出现“裂痕”,在农村地区剩下了大量的妇女、老人和儿童。进入21世纪，我国流动人口又呈现出一些新的特点：首先是流动性逐渐增大，“就业短工化”现象不仅由来已久而且趋势日益普遍;其次是“夫妻双方”均外出务工的人数开始增多；再次，举家外出的“农户”也显着增加。此外，有近1/3的流动人口带有“移民”的性质，在城市中居住超过了5年，并且没有返乡的意向.（见表1）【表1】
结合动机和劳动要素禀赋加以分类，可以看出农民工群体确实发生了深刻分化：既有长期稳定在城市就业或生活并至少初步具备在城市定居的经济能力的，也有仅在农闲季节进城务工或消费的，还有尚处于流动状态未确定今后工作生活地点的，但总的趋势是第三种类型正不断向第一种类型转化.这些不同农民工群体将有不同的市民化路径。值得一提的是，之前存在颇大争议的“征地-安置型”市民化，有时不但没能提升农民社会地位、保护合法权益，反而激化了社会矛盾。根据新型城镇化道路的“自愿”和“存量优先”精神，在顶层设计时应当分类分层考虑，符合农民利益的市民化才是新型城镇化应有之义.
当前新型城镇化建设中的首要市民化目标群体是已在城镇实现稳定就业的农业转移人口。与此同时，这一群体的随迁子女、家属也构成相对庞大的潜在稳定城镇就业群体，从而在制度改革设计中也应重点考虑。按照国民进入劳动力市场的前、中、后划分，教育、就业和以社会保险为主体的社会保障体系分别对包括农民工群体在内的全体国民加以保障。
以此政策顺序，本文将分别梳理三大政策体系的现状和存在障碍，最后提出完善制度的政策建议。
二、新型城镇化下农民工市民化相关制度保障
国家统计局公布数字显示，2011年我国城镇地区常住人口首次超过农村人口，达到6.9亿人。2012年，城镇化率更是达到52.57%,但户籍城镇化仍仅约为35%.按这一数字算，当前我国仍有至少两亿多已经在城市实现较稳定就业但面临户籍障碍的农民工。这一群体是以市民化促进新型城镇化的抓手所在。从抓主要矛盾的角度看，以人为核心的新型城镇化目标可以通过教育、劳动就业、社会保险等相关制度安排的设计与改革，有序推动农民工群体（尤其是新生代农民工）早日实现市民化。
（一）农民工子女教育政策
早在1995年，国家教委就已经开始重视对“流动人口子女义务教育问题”的解决，并由基础教育司义务教育处联合北京市教育科学研究所共同开始实施了一项关于“流动人口子女义务教育问题”的专项调查。1996年，《城镇流动人口适龄儿童少年就学办法（试行）》颁发并实施，规定：“城镇流动人口子女适龄儿童、少年入学，应该由其父母或者其他监护人持流入地的暂住证，向流入地住所附近的中小学提出申请，经过学校同意后即可入学。”该办法在部分省、市进行“试点”之后，部分城市的公办学校开始逐渐接收流动儿童入学接受义务教育。
1998年3月，《流动儿童少年就学暂行办法》颁发，进而对我国流动人口子女的“义务教育入学等问题”进行了较为宽泛的说明，并同时规定：“流动人口的子女在有监护条件的户口所在地入学，而户口所在地无监护条件的，在流入地入学，同时，流入地政府负责对流动儿童教育的管理，并且，流动儿童接受义务教育以在公立学校借读为主，经过流入地县级以上人民政府审批，则允许企事业组织、社会组织、社会团体以及公民个人举办民工子弟学校或者简易学校。”此外，“公办学校招收流动儿童可以收取一定数额的借读费，但不能以营利为目的收取高额的费用”,同时还规定：“流动儿童、少年的常住户籍所在地人民政府要与流入地的人民政府互相配合、加强联系，共同做好流动儿童、少年接受义务教育的工作等。”这些较为宽泛的说明及规定并无具体的实施办法。在这一时期，国家开始认识到解决流动儿童义务教育问题的紧迫性，但是，当时各种政策及措施的制定都是通过以上《办法》中“流动儿童、少年的常住地户籍所在地人民政府严格控制义务教育阶段的适龄儿童、少年外流”这样一个限制性的规定为前提的。
进入21世纪以来，国家制定的与流动人口有关的各项政策开始有了积极的转变。其中，开始着手于清除不利于流动人口的限制政策，并积极推进流动人口就业、社保等多方面配套措施的改革，为此，流动人口的规模开始不断扩大。随着越来越多的农村剩余劳动力由过去分散的“单身外出”流动方式逐渐向“举家迁徙”转变，“家庭化”的人口流动模式逐渐开始出现，进而流动人口子女“上学难”的问题也逐步凸显出来。为解决这一问题，2001年5月，国务院颁发《中国儿童发展纲要（2001-2010年）》，明确规定“全面普及九年义务教育，保障所有儿童受教育的权利”,“小学适龄儿童净入学率达到99%左右，小学5年巩固率提高到95%左右”“,流动人口中的儿童基本能接受九年义务教育”等。同年6月，国务院颁布《关于基础教育改革与发展的决定》，再次强调“要重视解决流动儿童、少年接受义务教育的问题”,并在此基础上确定了关于流动儿童入学的“两为主”（即“以流入地政府为主”和“以公办学校为主”）政策，与此同时，还规定了“要采取多种形式，依法保障流动儿童、少年接受义务教育的权利”,可见，国家对于流动儿童进城接受义务教育的态度由“限制”转为“支持”.
2003年1月，国务院办公厅下发了《关于做好农民工进城务工就业管理和服务工作的通知》，提出“保障农民工子女接受义务教育的权利”.同年9月，国务院办公厅还转发了教育部等六部门《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，这是我国首次将具体政策的对象直接定位于“流动儿童”,其核心内容也就是强化一个“责任”和实施两个“一视同仁”.与此同时，又将以往政策和文件中的“借读”变为“接收”,将允许收取一定的“借读费”调整为“制定统一的标准”.此外，在2003年全国人大常委会对《未成年人保护法》执法检查的推动下，我国于当年秋季明确了流动儿童的义务教育由“流入地政府”统筹解决，以农民工为主体的流动人口的子女开始享受到与城市儿童同等的教育机会。随后，针对流动人口“家庭化”流动趋势的日益加强，流动儿童的义务教育也出现了诸多新的问题。
2006年3月，国务院发布《关于解决农民工问题的若干意见》并明确指出：“保障农民工子女平等地接受义务教育，同时，输入地政府要承担起农民工同住子女义务教育的主要责任，将农民工子女义务教育纳入到当地教育发展规划以及列入教育经费预算。”此外还规定，“城市公办学校在收费以及管理等方面对农民工子女与当地学生同等对待，并且，不得违反国家的相关规定向农民工子女加收借读费以及其他任何费用”等.同年，新修订的《义务教育法》也明确规定：“父母或者其他的法定监护人、在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在他们的父母或者其他的法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为他们提供平等接受义务教育的条件，而具体的办法由各个省、自治区、直辖市具体规定。”这一规定打破了原有的“按户口就近入学”的原则，为流动儿童突破户籍的界限，进入城市公立学校接受义务教育奠定了立法基础。
2008年8月，国务院出台《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》要求“切实解决好进城务工人员随迁子女的就学问题，进城务工人员的随迁子女以流入地为主、以公办学校为主接受义务教育，地方各级人民政府要将进城务工人员随迁子女义务教育纳入到公共教育体系，并根据进城务工人员随迁子女流入的数量、分布以及变化趋势等具体情况，合理规划学校布局及发展，对符合当地政府规定接收条件的进城务工人员随迁子女，要按照相对就近入学的原则统筹安排在当地的公办学校就读，免除学杂费，不收借读费”等.至此，我国关于流动儿童义务教育的政策已经初步完善，并日趋人性化，同时也填补了我国以往对于流动儿童义务教育政策缺失方面的“空白”.2012年3月5日，温家宝总理在《政府工作报告》中指出：“目前已初步解决农民工随迁子女在城市接受义务教育的问题。”至此，在新型城镇化大背景下，流动人口子女义务教育制度的改革正在逐步深化过程中。
（二）农民工劳动就业政策
2003年是农民工劳动就业政策安排的拐点。2003年，“国办发1号”和“国办发79号”对农民工工资、职业技能培训、工作环境和跟踪服务等方面的劳动政策作出专门规定。2004年中央“1号文件”对农民工作出了新的历史定位--产业工人的重要组成部分。2005年，国务院“5号文件”将改善农民工就业环境、整顿劳动力市场秩序明确为地方政府的职责。2006年中央“1号文件”提出了保障农村转移劳动力的务工收入。2006年《国务院关于解决农民工问题的若干意见》颁布，关于农民工的全面系统性政策架构基本形成，七大政策领域中超过一半与就业直接相关，即：工资、规范劳动管理、就业服务与技能培训和促进就地就近转移。
如前所述，城市的高工资收入是农民工外出打工的主要动机。然而，一直以来农民工群体都面临着工资收入低水平、恶意欠薪难维权的困境。这在工程建设领域问题尤为突出。为此，2004年原劳动和社会保障部、建设部联合发布《建设领域农民工工资支付暂行办法》。此后，劳动和社会保障部、建设部、水利部、交通部等部门连年发布通知，开展专项检查，加强解决农民工欠薪问题的体制机制。与此同时，最高法分别于2004年、2006年、2010年和2012年连续颁布清理和加强涉及农民工工资的通知。2010年国务院办公厅颁布国办发4号文，把切实解决企业拖欠农民工工资问题从维护社会稳定的高度定性为一项重要而紧迫的任务。2011年2月25日通过的刑法修正案（八）将恶意欠薪上升为具有社会危害性的犯罪行为。其第二百七十六条新增：“以转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬或者有能力支付而不支付劳动者的劳动报酬，数额较大，经政府有关部门责令支付仍不支付的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；造成严重后果的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。”并规定“尚未造成严重后果，在提起公诉前支付劳动者的劳动报酬，并依法承担相应赔偿责任的，可以减轻或者免除处罚”.
伴随着《行政许可法》和《劳动合同法》修订完善的还有各部委、地方的联合政策调整，农民工劳动关系规范方面经历了从规制管理到服务促进的理念转变过程。随着2003年《行政许可法》的实施，2004年1月起各地区对农民工的就业限制政策也纷纷解除，原劳动部颁布的《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》于2005年2月废止。随着劳动合同法的颁布实施，2008年、2010年和2012年，人社部连续发文，开展农民工签订劳动合同的“春暖行动”.
就业技能培训方面，2003年农业部等部门就制定了至2010年的全国农民工培训规划。近年，人力资源和社会保障部门春节前在全国范围内部署开展了“春风行动”,旨在帮助求职农民工尽快实现就业，这既是农村富余劳动力向非农产业转移、实现农民增收的重要途径，也是新形势下解决“三农”问题的有效手段。2006年至2009年，安监总局、住建部和人社部纷纷出台安监总培训[2006]228号、建办人函[2008]601号和建人[2009]123号文等一系列农民工安全培训工作和办法。2009年，人力资源社会保障部联合财政部共同发布《关于进一步规范农村劳动者转移就业技能培训工作的通知》（人社部发[2009]48号），针对当前农村劳动者转移就业技能培训工作中存在的培训针对性不强、管理不规范、监管措施不到位、个别地方骗取挪用补贴资金等突出问题，为提高培训质量，确保资金使用安全和使用效益，明确提出以下目标：实施分类培训，强化培训针对性和有效性；公开认定定点培训机构，整合优质培训资源；规范资金使用管理，提高资金使用效率；强化培训过程监督，确保培训质量和效果；完善保障措施，确保工作实效。国办发[2010]11号文更是明确提出“逐步建立统一的农民工培训项目和资金统筹管理体制，使培训总量、培训结构与经济社会发展和农村劳动力转移就业相适应”,“到2015年，力争使有培训需求的农民工都得到一次以上的技能培训，掌握一项适应就业需要的实用技能”等目标。
在促进就近就地转移方面，在新型城镇化大背景下，农办科[2013]36号文提出探索建立新型职业农民教育培训制度，通过“生产经营型分产业、专业技能型按工种、社会服务型按岗位开展农业系统培训或实施农科职业教育”,而不是“一般的普及性培训或简单的‘一事一训’”,来促进“就地就近”转移。农民工返乡就业、创业的政策也在各地纷纷制定和实施，极大地促进了广大农民工群体就业。建村函[2013]163号文介绍了浙江的经验，把美丽乡村作为提供就业岗位、增加收入的重要机会，积极推广采取包清工的办法，支持建设单位“多用本地、本村农民工”,“通过利用宅基地整理、村级留用地政策发展物业经济，涌现了大批的来料加工集聚点和淘宝经济专业村”.
（三）农民工社会保险政策
如前所述，国发[2006]5号文对包括社会保障在内的农民工权益问题做出了整体规划，其中第六条“积极妥善地解决农民工社会保障问题”均围绕着工伤、医疗和养老三大险种展开阐述。当前，我国农民工的社会保险政策在各地存在多种模式，既有纳入或比照《社会保险法》规定的已有制度的模式，即比照城镇职工基本社会保险或农村基本社会保险参保的方式，也有独立为农民工群体设立的方式；既有通过综合险种设立的方式，也有单一险种设立的方式。这是因为，国发[2006]5号文是鼓励各地根据自身条件为农民工纳入社会保险体系的。
这一文件除了在工伤保险和建筑行业高风险职位意外伤害保险明确中央对雇主、行业和地方政府的要求外，对医疗保险和养老保险均放开了所有制度创新的空间。不同地区对于“是否为农民工设立新的制度”和“设立单一还是综合险种”这两个关键问题的回答不尽相同，形成了另设-单一、另设-综合、纳入-单一和纳入-综合四种选项。总体而言，农民工参加社会保险的四种选项可以用图1所示的四种模式概括：【图1】
1.农保模式
作为农民工群体的重要组成之一，部分乡镇企业职工自愿或“捆绑式”地参加了农村社会养老保险制度。参加农村社会保险制度（包括新农合、新农保）的农民工主要以乡镇企业职工为主。到2003年年底，约有85000个乡镇企业约1400万农民工参保，约占乡镇企业职工总数的10%.2004年，云南省参加农村社会养老保险的农民工20多万人，约占全省当地农民工172.86万人的11.57%.但是，由于农村社会保险并不包含工伤、失业和生育的险种，所以是一种单一险种、依靠已有制度体系的覆盖方式。
应当认识到，新型城镇化背景下以农保模式覆盖农民工的社会保险政策虽然客观上减少了农民工的社会保险险种权益，但又确实是那些仅在农闲时期外出务工的农民工群体的。这也意味着农保模式具有与其他模式较强的相互转换潜质：只要农民工下定决心在城镇就业定居，并签订正式劳动合同，就可以像其他城镇稳定就业职工一样，扩大其可享受的社会保险的险种权益。正因为农保模式与其他参保模式的高度兼容性，在较长一段时期内农保模式仍有其维护农民工参保制度模式间弹性与灵活性的意义，也有利于增强乡镇企业促进农业转移人口的就近就地化就业的功能。
2.城保模式
随着《社会保险法》、《劳动合同法》等法律的出台与完善，当前，但凡签订劳动合同的职工、包括农民工，都必须由其个人和雇主缴纳保险费；即使是非全日制用工等灵活就业形式，如果雇主不为雇员购买工伤保险，工伤事故发生后赔偿责任很可能将归于雇主。由于法律的完善，许多并未为农民工单设社会保险制度、城镇化水平又较高的地区，在有条件的情况下直接将农民工并入了城镇职工社会保险体系。广东省颁布的《社会养老保险条例》就规定，将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系，执行完全统一的政策，同时《工伤保险条例》《失业保险条例》等也都未将农民工排斥出保障范围。根据《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》（劳社部发[2001]20号）中有关农民合同制职工参保的有关规定，有的地方制定了相应的政策，逐步将农民工纳入统一的城镇职工社会养老保险体系。如郑州市《关于农村劳动力转移就业后参加我市社会养老保险工作的实施意见》规定，农民工养老保险的缴费比例等同城镇职工。
实行城保模式的地区还有另一种做法，就是将农民工纳入城镇职工养老、医疗等保险制度中，但与城镇职工社会保险又略有差别，即所谓的“双低模式”.比如浙江省颁布的《关于完善职工基本养老保险“低门槛准入、低标准享受”办法的意见》中规定，农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，参保企业和个人的缴费比例下降到12%和4%.北京市、杭州市等也有类似规定。另外，深圳、厦门等城市也在农民工参加城镇养老保险的缴费基数、比例，以及领取条件和方式等方面采取了灵活多变的形式。近年，在中央加强顶层设计、增强制度公平性的大形势下，这些措施逐步被统一化费率、费基所取代。可以预见，“双低”模式将逐渐转化为完全城保模式，少数返乡农民工则进入农保模式。
3.综合保险模式
传统意义上的工伤保险均奉行雇主责任和雇员过失赔偿责任，而综合保险模式对无固定雇主的灵活就业人员（农民工为主体）的延伸覆盖无疑是一种制度创新。综合保险模式是将养老、医疗、工伤甚至失业等险种合并，统一缴费。成都实行的综合保险是在上海模式的基础上形成的，同样实行综合保险的还有大连、天津等地区都在城镇职工基本社会保险制度之外设立了综合保险制度。以上海为例，2002年《上海市外来从业人员综合保险暂行办法》规定凡符合条件的单位和个人必须办理综合保险，而这一险种事实上带有商业保险性质，而其所指称的外来从业人员大部分由农民工组成。这种商业模式还意味着筹资模式实行完全积累的个人账户制，是对传统社会保险制度互助共济性的削弱。例如，其中保险类别大致包括三种：工伤（意外伤害）、住院医疗、老年补贴；这一老年补贴显然带有商业寿险的分红性质。考虑到收入水平低于一般城镇从业者，外来从业人员缴纳综合保险的基数是上年度上海职工月平均工资的60%.在此基础上，除外地施工企业外，用人单位和无单位的外来从业人员按照缴费基数12.5%的比例缴纳，外地施工企业按缴费基数7.5%的比例缴纳，有单位的单位缴费，无单位的自行缴费。相比之下，天津实行的农民工医疗工伤综合保险则不具有如此强烈的商业保险色彩：根据津政办发[2008]73号文件，天津的综合保险模式费基与其他城镇职工社会保险一样，皆为当地平均工资的60%-300%的部分，费率则低得多，仅2%.但是，这一制度将收缴基金单独设立，而不是与同质的城镇社会保险基金合并，所以仍属于另设制度的范畴，多少也违背了保险的大数法则定理。成都的综合社会保险面向非城镇户籍从业人员，在缴费基数上设立了从平均工资60%到200%不等的八个档，尽管多数企业为参保人员选择的都是最低档；其他机制与上海模式相似。但值得一提的是，成都的这一制度已于2011年4月1日起废止，包括农民工在内的流动就业人员的养老和医疗权益并轨到城镇职工社会保险制度中。
三、新型城镇化下农民工市民化制度障碍分析
（一）农民工子女教育政策障碍
1.制度排斥
我国1986年颁布的《义务教育法》规定，适龄儿童、少年应该在“户口”所在地“就近入学”,而2006年新修订的《义务教育法》也明确指出，义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，以县级人民政府为主的管理体制，而地方各级人民政府都应当积极地保障这些适龄儿童、少年在户籍所在地能够就近入学，以上这些规定都表明，我国适龄少年、儿童义务教育的主要责任应该由户籍所在地的人民政府承担，本文认为，“按户口就近入学”的原则在制度上排除了流动儿童平等实现受教育权的可能。现实中，相当一部分的流动儿童在城市“无学上”或者“上不起学”,他们平等接受义务教育的权利受到了制度方面的排斥。具体而言，流动儿童在接受义务教育过程中所面临的制度排斥是由以下两个方面共同作用的结果：
一方面，流动儿童在接受义务教育时所面临的“制度排斥”体现在我国城乡分割的“二元”的社会结构。长期以来，我国形成了城乡分割的“二元”社会结构，也可以说，正是由于这种城乡分割的“二元”社会结构的存在，致使我国一系列的社会政策及制度安排都带有极为严重的“城市取向”,包括“城市取向”的教育政策、考试制度、投入政策、教师政策等，大量优质的教育资源被城市地区及城市地区的公办学校所“垄断”,促使城市地区学校的办学条件及教育质量都日益提高，而相对应地却是农村地区教育资源的缺失与匮乏，农村学校的办学条件与教育质量也相对较差，城乡差距进而越来越大。现实中，由于我国政府在制定公共政策时所出现的不同“取向”甚至“偏差”,还极有可能加剧“现实中的不平等”,比如，在义务教育领域，表现为义务教育资源的不公平及不合理配置等，政府将有限的公共教育经费向城市公办学校及“重点”学校倾斜，进而带来城乡儿童“受教育权利”实现程度的巨大差异，为此，农村地区的儿童不得不“宿命”地面对教育机会的“不平等”以及教育质量的“低下”.
另一方面，流动儿童义务教育问题是由于我国现存的“户籍制度”所引发的，应该说，我国行政管理中的一项最基本的制度就是户籍管理制度，它是在我国“计划经济体制”下形成的。虽然户籍制度的形成具有特定的“历史缘由”,甚至也曾有过某些特定的“历史价值”或者“积极意义”,但是，户籍制度所带来的“消极”影响以及诸多现实问题却不可以被低估。户籍制度最突出的弊端就体现在它以“农业”和“非农业”户口把我国公民分成“标志鲜明”的两大类别，从而导致农村劳动力进城务工就业的高“门槛”,在劳保、社保及子女教育等方面也无法完全享受到与城镇居民同等的待遇，目前，我国的教育制度也是与传统的户籍制度相互“绑定”的，这就造成不同“户籍身份”的学生所享有的教育资源竟会截然不同，进一步促成我国流动儿童在现实中处于教育“边缘化”的状态。
2.利益分歧
“以地方为主”是我国长期以来实施的教育管理体制。早在1986年，我国的《义务教育法》就明确规定，义务教育在国务院的领导下，实行“地方负责”“分级管理”的体制，其中，“地方负责”是指适龄儿童、少年义务教育的普及工作由其户口所在地的地方政府进行实施和负责，而“分级管理”是指以户籍作为依据，适龄儿童、少年应在户口所在地接受九年义务教育，推行“就近入学”这一制度，可以说，这种“地方负责”“分级管理”的体制，实际上在我国农村地区就是乡镇负责义务教育的经费筹集（即“以乡为主”）的体制，而2006年修订后的《义务教育法》中明确规定“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制”,依然是将义务教育以各地“地方负责”管理为主，地方仍然是义务教育经费的主要承担者及筹集者，这种“省统筹”“县为主”的体制虽然是《义务教育法》修订后的一个亮点，但它仍然没有解决我国城乡二元结构状态下的城乡义务教育财政的分割现状。义务教育实施的主体应该是国家（或者中央政府），国家的公共财政对义务教育的投入要确保全体适龄儿童、少年能够平等地接受义务教育。然而，“以地方为主”的义务教育分担机制，导致各个地方只负责对于户籍儿童实施义务教育，而对于外来的流动儿童，流入地政府既不愿意负担义务教育经费，也没有义务承担义务教育责任，所以，当流动儿童离开户籍所在地随同父母进入城市后，义务教育不公平的问题就自然而然地出现了。由于地区利益（流入地与流出地政府之间利益）分歧的客观存在，这就进一步放大了流动儿童无法平等接受义务教育的问题。具体而言，对于流出地政府而言，基本按照在册的学籍儿童享受国家和省级补助的义务教育经费；而对于流入地政府而言，流动儿童既没有本市户口，又不是本地居民，因而并不关心这一特殊儿童群体的义务教育，而根据《义务教育法》中关于“地方负责”“分级管理”的相关规定，流入地政府也没有获取专项资金保障流动儿童接受义务教育，从法律上说，流入地政府对流动儿童接受义务教育并不承担主要责任，这样就导致了很长的一段时期内，我国流动儿童义务教育处于“真空”状态。近年，流入地政府与流出地政府双方都不愿承担流动儿童接受义务教育而相互推诿责任的现象也时有发生。
3.经费不足
经费的投入是一项制度得以良好发展的最根本保证，教育制度也不例外。以2006年财政性义务教育经费占财政教育经费总量的51.7%、占义务教育经费总量的82.6%、财政教育经费中中央仅10.9%的比例来看，我国中央财政对义务教育的投入可能还不到义务教育总经费的1.5%.也就是说，2006年，中央对于义务教育仅投入了60亿元左右的经费，义务教育经费的筹集也基本上来源于地方各级政府，具体而言，在城市地区由区一级财政负责筹集义务教育经费，而在农村地区则由县、乡两级财政负责筹集义务教育经费。由于中央政府没有承担起义务教育经费筹集等的相关责任，在当前“以地方为主”的教育经费支出模式下，城市地区的教育资源更加趋向于“地域化”及“户籍化”,地方财政统计配置教育资源也多以统计“户籍”适龄儿童人数进行配置，而且地方政府又往往未能全力保障义务教育的经费需求.
现阶段，我国实行义务教育“由地方负责”教育成本，进而造成一些原本经济就十分困难的地区无法筹集到足够的义务教育经费，为此，农民所交纳的各项费用主要用于当地教育经费的支出等，而据2001年国务院发展研究中心的调查显示，在我国义务教育的投入中，“县级财政”负担大约9%的部分，“省级财政”负担大约11%的部分，而“中央财政”只负担大约2%的部分，实际上，“乡镇”一级的负担则高达78%,而县、乡两级负担中的87%都基本上直接来自于农民上缴的各项费用.在近年实施的税费制度改革，教育费减收对农民的减负有了很大的帮助，但是财政投入的增量与教育费收入减量之间存在着巨大的缺口，可以说，义务教育经费的需求与财政供给之间产生了极为尖锐的矛盾。由于教育费附加的取消，教育集资和政策外收费被废止，农民的负担得以减轻，同时教育转移支付资金的划拨渠道与“以县为主”的义务教育体制不适应，不透明的“漏斗”式的划拨渠道使农村相当一部分县（市）转移支付的资金用于教育的比例与预期值之间也存在很大的差距.
我国教育经费不足的问题直接导致了当前我国义务教育不公平的诸多现象，尤其是未能充分保障我国流动儿童这一特殊儿童群体平等接受义务教育的权利和机会。由于中央财政对义务教育的投入极为有限，加上这些有限经费投入受到地方利益的分歧等无法向流动儿童转移，进而导致流动儿童入学机会不均等、接受义务教育的质量低下等关键问题。
4.心理隔阂
长期以来，由于受到城乡二元分割、历史文化传统等条件的限制和影响，我国相当一部分城市居民从心理上对流动人口及其子女存在偏见、排斥，甚至歧视。在观念上，大多数城市居民的头脑里已经根深蒂固地存在“市民优于农民”,经常被提及的“农民工”这个称谓，便可以从一个侧面反映出我国当前对于“流动人口”的排斥及歧视的社会现实。
应该说，流动人口为加快我国城市化、工业化的进程，以及加快推动我国城市地区的经济发展等多方面都做出了巨大的贡献，而反过来，还要面对城市居民对于他们的各种排斥及歧视，这是极不人道的。流动儿童在“流入地”接受义务教育过程中所面临的排斥，甚至歧视等，具体表现在城市居民、城市儿童以及城市学校的老师对流动人口及其子女的排斥及歧视。退一步来说，这种“市民优于农民”的观念也直接或间接地影响到流动儿童本身的发展及他们接受义务教育的状况，绝大多数流动儿童不能感受到社会以及城市人对他们的关心和爱护，在诸多心理隔阂之下便产生了巨大的心理压力。
可以说，以上这三种歧视及排斥都是由于历史文化等原因、进而积蓄的心理隔阂与偏见造成的。这种心理上的隔阂与偏见促成当前城市人与农村人生而不平等的观念，这一思想在社会上也根深蒂固。
现实中，一些公共教育资源的配置者对解决流动儿童教育问题持有不平等观念，一些城市中的公立学校即使出于对流动儿童接受教育的责任感、家长请求、社会舆论、学校生源不足等方面考虑在招收流动儿童入学时，却遭到城市居民的反对，进一步放大了这种心理隔阂。
5.学籍不衔接
目前，流动儿童参加中考和高考（即“升学难”）的问题也十分普遍，其实，这主要是由于当前我国学籍制度不能衔接造成的。尽管目前流动儿童在城镇上小学、初中的问题仍然存在，但是通过国家制定的政策以及流入地政府的扶持等，这些问题正在逐渐得到积极而有效的解决。而对于流动儿童来说，在完成九年义务教育的学习之后，继续上高中、上大学已经成为相当一部分流动儿童的普遍需求。当前，即使流动儿童的父母在各种政策的帮助下消除了因户口的限制而上不了高中的问题，但最后的“高考”问题却始终不能回避，也就是说，相当一部分流动儿童在城市读完从小学到高中的十二年课程之后，却无法在流入地继续参加高考，因而不得不回原籍（老家）所在地参加高考，由于各个省（直辖市、自治区）的教育及教学方法、课本等都有较大差异，高考的试卷也不完全一致，这就为已经在流入地接受完高中教育的流动儿童带来了新的挑战，同时也造成了新的不公平。现实中，这些流动儿童回原籍参加高考的压力都比较大，考试结果也大多不太理想，教育“结果”方面的不公平问题进一步凸显。此外，对于流动儿童来说，由于他们的父母工作流动性比较大，因而他们“同城升学”“异地转学”等现象也十分普遍，而这些客观的事实都会带来流动儿童在继续完成学业过程中的“短期失学”或者“长期失学”等现象。总之，以上这些问题及现象是由于我国当前的学籍制度不能够衔接而造成的。
（二）农民工劳动就业障碍
1.外贸导向型经济受外围影响挤压劳动密集型企业吸纳就业空间
受经济下滑等外围因素的影响，对我国自改革开放时期长期依赖劳动力价格优势的出口导向型企业的冲击很大，进而对劳动用工带来巨大影响。受到就业冲击的相当一部分人群是农村转移劳动力。一方面是经济效益不好的外贸企业倒闭降低了对农民工的劳动力需求。2008年上半年，某全球最大玩具代工商之一旗下的两个工厂倒闭，直接导致6500农民工失业.另一方面，金融危机也直接影响了农民工外出就业决策.总体上来看，企业用工总量确实有所压缩。可见，外贸导向型经济持续下行给劳动密集型企业的用工带来了明显影响。此外，随着高新科技与先进设备的引入，一些企业逐步通过智能化的先进机器设备取代人工作业，进而对低素质劳动力的需求降低。
2.产业转型升级与农民工素质模型升级速率不匹配
农民工群体就业问题和我国产业转型升级与社会建设不同步也有密切关系。从业人员特别是促进农民工的就业能力结构的制度建设速度与产业转型不同步，这就使得产业升级在技能人才需求变化较大的情况下，许多传统的农民工特别是第一代农民工尚缺乏相应的就业能力。事实上，企业对高技能人才的需求相当多。现实情况是，企业招工对劳动力的素质要求较高，熟练技术工人和高级技术人员“有一个要一个”,这与往年形成了比较鲜明的对比。【图2】
从图2可以看出，近年二产、三产就业稳步上升，一产就业持续下降。但由于培训、劳动关系管理等相关领域体制机制不畅，当前农民工素质模型升级速率未能匹配产业升级的要求。一方面是就业结构性矛盾依然突出，“就业难，招工难”现象并存：农民工岗位期望有所提高，而技能结构仍未发生根本改变，这就与企业素质模型要求产生矛盾。另一方面是农民工培训工作未充分考虑受众特征：在农村，有意向外出务工的农业人口文化水平偏低，许多技术课程难以听懂，使培训难以有效开展；在城市，有些职业技能培训周期短，培训效果不好，加之企业和农民工本人的短视效应，时间长的培训班报名人员少，无论是企业还是农民工都缺乏参加长期培训的积极性。这些都有待城乡就业培训政策的调整和引导，否则，经济转型下二、三产业的扩展不但不能促进扩大农民工群体在城市稳定就业，发达地区企业在产业利润空间越来越小的情况下为了压低生产成本反而驱使他们忽视农民工的权益,造成有素质有能力的农民工高速水平流动，而不能实现与产业升级同步的体面、稳定就业。
3.当前就业支持环境尚未充分考虑第二代农民工的特质
新生代农民工是一个比较宽泛的概念，但是他们与老一代农民工又有着一些不同的特点。他们以20世纪70年代和80年代出生者为主体，他们所受的教育层次提高。与父辈相比，第二代农民工不仅是经济移民，更多的是文化移民：受都市文化熏陶和影响，从内心认同并且倾向于城市的生活方式。这些特质决定了其大多数不太可能返乡就业，从而已经成为农村转移劳动力的主体。尽管一些企业在发生重大危机后采取了措施，例如重庆富士康也考虑到第二代农民工的特殊性，试图从经济与精神双重层面努力尽量满足异质需求。但是，从新型城镇化道路扩大城镇稳定就业群体的战略目标出发，光指望企业社会责任来自发营造适合第二代农民工群体稳定就业，是不可靠的。一项调查可以说明这一问题的严重性：高达45.8%的农民工（以第二代农民工为主体）政府和企业提供多种形式的免费培训.但是，由于流动性这一刻板印象仍长期主导地方政府和企业对农民工群体的观念判断，无论是政府还是企业都往往认为对农民工加以培训是“为他人做嫁衣”,甚至担心就业素质提高后劳动力成本红利会消失、往更有薪资优势的地区或企业流动。这种片面的政绩观和劳动关系管理观，是农民工特别是第二代农民工群体就业心理与就业环境错位的重大原因。毕竟，第二代农民工群体与其七八十年代进城打工的父辈们不同，他们渴望通过知识积累、技能培训自我增值，通过自己的努力追求在城市过上与城里人一样的现代化生活，但在进入劳动力市场后却发现供方、政府往往仍以廉价劳动力看待他们。这种心理落差，正是导致富士康惨案的重要根源。
4.就业培训资金缺位、低效
当前，我国农民工就业培训一直处于财政资金上的“空白点”,农民工上岗和就业培训资金严重匮乏。在有限的资金下，由于培训项目管理体制条款分割，培训项目都是按各自的部门垂直分匹配安排，补贴和机构认定有多套标准，使得培训资金很难发挥统筹效益。另外，各级政府有时是为了完成指标、任务而发起培训动员，不仅效果不好，而且浪费了有限的培训资金资源.由于农民工就业培训尚缺乏有效的资金保障，使得当前的很多培训只是流于形式，无法满足农民工群体的实际需求，从而导致农民工素质也无法提高、技能也无法得到加强，不利于产业转型升级的总体发展。
（三）农民工社会保险政策障碍
我国实行以社会保险为主体的社会保障制度安排模式。在新型城镇化下，通过解决农民工养老、医疗和工伤等后顾之忧，可以降低农业转移人口的生活成本，降低心理焦虑，促进农民工实现稳定就业。虽然我国各地促进农民工参加社会保险的政策模式不同，但总体来看呈现出以下几个共同的障碍：
1.制度约束性不足降低参保率
无论是单设农民工综合险，还是纳入农保、城保制度，农民工的总体参保率都偏低。另一方面，2012年年底人社部公布的《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》。再加上此前颁布的跨地转移接续办法，可以说当前的社会保险城乡、地区流动接续政策给了农民工群体较大的自由选择权，同时也降低了农民工的社会保险参保率。
从社会保险制度内部结构看，参保率低首先是制度约束性不强，自愿性条款过多所致。具体而言，老农保和新农保制度均属自愿参保，在待遇水平不足、约束性弱的条件下自然导致参保率不高。参加城市职保的农民工需要与其雇主建立正式的劳动关系，虽然《劳动合同法》等法律法规都规定了用人单位要与发生事实劳动关系的农民工签订劳动合同，否则承担不利后果，但现实中一些用工单位却不与劳动者签订劳动合同，地方政府在片面政绩观下也放松了这方面的劳动监察。这些也都间接导致了城职保模式下的参保率偏低。综合保险模式则仅针对特定农民工群体而建立的。以成都为例，其主要覆盖对象是在成都市长期居住具有相对稳定性的就业农民工，因此其覆盖对象仅仅包括农民工群体的一部分人群。
制度约束性不足还会影响农民工对制度的信心。从参保对象心理因素看，一些为城市生活成本过高而担心的农民工群体抱着“打工赚钱，回家盖房”的观念进入城市，其内心对未来生活地点尚未确定，因此不愿从所得收入中支付相应的社保费用。这种心理也推动了农民工退保现象。一些农民工在已经参加社会保险后又主动退保。在2012年末人社部三大养老保险险种接续办法已经出台之后，许多农民工是因为对社保的整体信心不足，在一些媒体鼓吹空账的论调下担心未来社保金的入不敷出。
2.社会统筹账户费率偏低
新农保从根本上看是政府予以补贴的个人积累制，其缴费水平比一般城镇职工养老保险低得多。城镇职工保险模式下，以浙江省为例，农民工参加统一的城镇企业职工社会保险，参保企业和个人的缴费比例下降到12%和4%.综合保险模式下，以成都为例，其缴费费率划分为8个水平，用人单位（企业、个体经营者）处于自身利益及用工成本考虑，通常选取较低的缴费档次。对于本人缴存社保金的农民工个体而言，由于自身经济收入水平的限定，通常也较多选取最低的缴费档次来进行缴费。事实上，许多企业仍存有“负担论”,即认为为农民工缴纳保险费本身是一种负担，而重点并不是在费率的高低上.这种情况下，讨论费率结构问题而不是总费率才是降低其缴费压力、激励农民工参保的应有之义。在强调权利和义务相结合的社会保险制度里，缴费水平偏低这势必使得他们在未来享受低水平社保待遇。
3.转移接续困难
2011年6月7日，国务院发布《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》，标志着我国社会养老保险制度实现了制度上的全覆盖。2012年12月16日，人力资源和社会保障部出台了《城乡养老保险制度衔接暂行办法》。至此，城镇职工基本养老保险制度和新农保、城居保三大基本养老保险制度不仅覆盖了城镇职工、城镇居民和农村居民三大群体，而且实现了养老金计发年限等实践环节的衔接互认。但是由于不同地区采取不同社会保险模式来覆盖农民工群体，所以在跨地区转移时极易导致农民工社会保险权益流失。以成都市综合保险制度的相关规定为例，只要农民工在户籍关系发生变更后即可允许进入成都市综合社会保险体系。然而，成都地区农民工综合保险的转移存在很大的问题。这主要是因为，尽管中央层面已经出来三大基本险种之间的相互转移接续，但是各地仍有一些制度创新，冲击着基本制度之间和综合保险之间的转移接续。即使是实行相似农民工社会保险制度模式的地区，各地的相关政策也均在摸索中前行，仍然存在很多不完善之处，同时与各地方农民工已参加社保区域的政策差异性较大，且差异种类繁多，这在一定程度上造成了农民工社保迁徙过程中存在较大的阻力与权益损失。
4.保障程度失衡
我国长期以来实施的社保制度存在明显的城市、农村差异化特征。在失业救济、就业补贴、医疗保险等方面的社会福利政策规定明显倾斜于城镇。对于城镇居民基本建立起了较为完善的社会保障制度，而对于广阔的农村区域的社保政策制度的建立则相对滞后，同时城市与农村间的制度兼容性也较差，农民与居民的收入差异也较大，同样的参加保险，不同的待遇水平的问题，也造成了城乡保障一体化的障碍。
四、新型城镇化下农民工市民化相关政策优化
（一）总体思路
新型城镇化是我国在新时期提出的又一重大战略性目标，对进一步深化改革具有深刻的意义。在这一背景下，我国农民工市民化的实现路径将更加清晰，尤其是在多重制度保障下，将进一步加快农民工市民化的实现；同时，农民工市民化的有序实现，也必将反过来促进我国新型城镇化的发展与目标实现，最终形成城乡统筹、均衡发展的格局，相关制度安排及多重保障政策等也将会更加公平与可持续发展。当前，应当在国家新型城镇化目标与实施的总体部署下，通过相关制度保障促进农民工有序实现市民化，尤其对教育制度、劳动就业制度、社会保险制度等的进一步优化，保障农民工群体的合法权益，赋予农民工群体的市民待遇，减少农民工融入城市的各种障碍，推进形成更加公平的教育制度、劳动就业制度、社会保险制度等。
（二）政策建议
1.坚持底线公平配置义务教育资源
在我国，教育资源一直就是一种稀缺资源，如何合理、有效地分配有限的教育资源，实现教育公平，是我国教育领域的一大难题。流动人口子女义务教育问题是一个跨地区的教育问题，必须由中央政府在其中发挥宏观调控作用。一方面，在现有的教育体制下，未成年人的义务教育问题只能由其户籍所在地政府管理负责，因为在农民上缴的各项费用中包括了子女的教育费附加，而当他们离开农村流动到城市后，已交纳的或正在交纳的费用并没有跟随他们转移到城市，所以，流入地政府不愿将有限的教育资源用于解决流动人口子女的义务教育问题上。另一方面，流出地政府不愿、也不可能将这部分教育经费转移给流入地。这时，就需要政府发挥宏观调控作用，在流动人口子女义务教育资源分配上有所倾斜，对处于教育不利地位的流动人口做出补偿措施，以弥补由于其不利地位对其造成的教育损害.
有学者认为，在教育经费问题上，应改革投资、分摊比例和管理方式，让中央政府负担起基本义务教育的责任，然后向地方政府实现委托制，做到放权和保证教育经费同行.或者可以适当实行“教育券”制度，改变教育资源的分配途径，让接收流动儿童的地方学校凭教育券到教育行政部门领取相应的资金，解决因流动人口流动性大的特点而导致无法准确分配流动儿童教育投入的问题。
要合理调整财政制度，减少地区间、地区内负担不均的程度。比如可让流出地政府合理负担部分费用，并加大政府对教育福利经费投入的责任。在西方发达国家，中央政府一般都是义务教育投入的重要力量，例如奉行自由主义福利政体的日本、澳大利亚、英国等国中央财政投入占比重的20%-80%;而保守主义和社会民主主义福利政体的国家中，爱尔兰、意大利、荷兰、韩国等国基础教育投入中超过80%的资金来自中央财政.还有，我国的小学生、中学生、大学生平均公共教育经费之比为1∶1∶23,而美国为1∶3∶2.我国教育投资结构呈现“倒金字塔”形状，基础教育则处在这个结构的最底部，处在最薄弱环节。而在基础教育阶段，教育投资又向重点中学倾斜，这显然是不公平的，必然导致基础教育阶段不同学校之间发展的不平衡，从而导致不同学校之间学生发展的不平衡，严重损害了义务教育的公平性。
此外，教育资源的均衡配置还体现在对师资力量的配置上。以日本为例，在对教育资源的均衡配置上，日本在对中小学教师管理过程中实施的“教师定期流动制”实施五十多年来也取得了很大成效。教师“定期流动制”主要是在公立基础教育学校（小学、初中、高中及特殊教育学校）范围内实行，按流动区域分为两种情况，一是在同一市、町、村之间的流动，二是跨县一级（相当于我国的省一级）行政区域间的流动.定期流动非常规范，流动教师的义务、流动的时间、流动人员的待遇都以立法的形式作了规定，同时建立有配套的教师交流保障机制，并且得以落实。由此，日本的基础教育得以均衡发展。
在我国，义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。我国现行的体制已渐渐不能适应流动人口急剧拥入城市的社会现实。所以，应当改变这种低重心的教育财政制度，实现教育资源的合理、有效配置，达到教育公平的目标，在遵循底线教育公平的原则下，使流动人口子女同城市儿童一样享受到优质的义务教育福利。
2.实施更加公平的就业与培训政策
新型城镇化下市民化的重点落在那些有能力在城镇地区稳定就业的农业转移人口中，因此，推进公平的、城乡一体的就业培训政策，不断增强农业转移人口在城市长期工作生活的能力，是以人为核心的新型城镇化道路的重要保证。
首先，继续完善公共就业服务政策。要落实现有公共就业政策以促进就业，各地区要全面落实《中华人民共和国就业促进法》和国家新一轮积极就业政策，结合地方实际，大胆创新，强化、扩展并完善以农民工群体为重点的政策支持体系，着力解决政策落实中的难点问题，畅通政策落实渠道，帮助更多的劳动者享受到就业政策的实惠；要发挥国家公共就业政策的引导作用，推动企业提供更多的就业机会，进而缓解就业压力，保证社会和谐稳定；还要完善公共就业政策确保就业培训的质量，适当考虑学历教育过程中加大公共就业培训的工作力度，注重对人力资本有针对性的开发，做好人才供求状况的预测工作，在强化技能培训的基础上实现产业与人才的匹配与协调发展；继续实施创业优惠政策，以创业带动就业，从政策方面重点考虑鼓励创业的措施，提供创业培训、项目开发、开业指导、小额贷款、后续扶持等一条龙服务，扶持劳动者自主创业，有效提高创业成功率，实现创业促就业的倍增效应。
其次，针对长期以来，农村转移劳动力找工作难、保护自身权益难、融入城市难等难题，建议进一步落实以“春风行动”为主要代表的就业计划。让农民工就业有门路，求职有信息。针对农民工节前返乡时间提前的情况，各地要加强信息搜集和发布工作，在输出地和输入地之间搭建劳务对接平台，引导农民工有序外出。同时，各地要大力开发本地岗位，结合国家和地方扩大内需、加强基础设施建设的项目，优先安排返乡农民工就业，并积极承接沿海产业转移，引导返乡农民工到当地企业就业。此外，还应落实减轻企业负担的政策。针对当前部分企业生产经营遇到困难的情况，落实现有政策并允许困难企业在一定期限内缓缴社会保险费，允许阶段性降低四项社会保险费率，允许使用失业保险基金帮助困难企业稳定就业岗位，等等。鼓励困难企业尽量不裁员或少裁员，实现保就业、保增长、保稳定。
再次，从发达国家政府财政对公共就业服务给予的强力支持来看，主要用于“国家劳动力市场计划公共支出项目”包括：公共就业服务与管理、劳动力市场培训、青年人就业服务措施、补贴就业、失业补贴等.可以考虑通过多渠道建立农民工的培训基金，保证农民工的培训工作。农民工的培训和素质提高需要全社会的关注，而不仅仅是依靠单方面的力量，政府应该将农民工的培训视为一项系统工程。国家有关部门应当制定有关办法，以政府出资为主，多渠道筹集培训经费，建立农民工专项培训基金，并由行业管理部门统筹管理，对农民工实行免费的从业培训和初级工技能鉴定。劳务输出基地应从源头上重点开展农民工的初级培训，做到“先培训，后输出”.总承包企业应通过建立农民工业余学校，结合工程施工的需要开展用工人员的安全教育和技能培训。劳务分包企业应做好组织工作，安排务工人员参加有关方面组织的技能培训和技能鉴定，逐步提高农民工参加培训的积极性，通过技能鉴定，进而提高自身素质。值得强调的是，对于那些在服务业就业的农村转移劳动力，更要有针对性地提供就业培训，建立就业培训基金提供的长效机制。
3.推进农民工社会保险制度有效衔接
首先，应重点推进农民工社会保险制度有效衔接工作。针对地区间衔接困难问题，暂停地方农民工保险制度创新，有序将现有地方农民工保险制度分类纳入已有社会保险体系中的养老、医疗、工伤、失业和生育险种中。在此过程中农民工和相关第三方的权益损失由各级财政共同补足。
其次，针对均衡性欠佳问题，应当从统筹城乡发展的视角，不断加深社会保险城乡一体化体制机制改革。通过努力缩小收入分配差距特别是劳动要素参与的一次收入分配的差距，缩小稳定就业农民工群体社会保险权益与其他城镇就业人口的差距。同时，各级财政特别是省财政保障灵活就业农民工群体的基本生活保障，各级政府努力实现公共服务均等化。
再次，针对参保率低的问题，应强化社会保险制度约束，对于城镇稳定就业农民工群体及其家庭，应强化政府监督其雇主的缴费责任，将这些农业迁移人口强制纳入现有城镇职工社会保险制度中。对于灵活就业的农民工群体，应以激励手段引导其参加城镇职工社会保险。
最后，针对缴费水平低的问题，适度减免或免征中小企业和农民工参加城镇职工社会保险制度时的费率，特别是个人账户部分的费率。不足部分由地方财政统筹解决，同时全力推进基本养老保险全国统筹，缓解当前因地区发展失衡导致的中央财政补贴和地方节余并存的非理性局面。
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