三、耕地保护基金运作框架设计
耕地保护基金作为一种政府推动型的公益性基金，其与社会保障基金的性质和作用方式有很大相似之处。本研究以社会保障基金的设立与运行模式为参照[6],构建全国统筹的耕地保护基金运作管理框架。
耕地保护基金拟建在中央和省两级，由耕地保护基金管理委员会（ 国土资源部牵头） 进行管理，专项用于耕地保护。由于中国各地资源条件和经济社会发展极度不平衡，耕地保护任务也存在较大差异。结合土地整治规划及到 2020 年重点建设 8 亿亩高标准基本农田的目标，提出耕地保护基金现实方案和长远方案（ 表 1） .
现实方案中，耕地保护基金建立目标重点是进行耕地质量的保护和建设，保障国家耕地保护目标的实现； 而在长远方案中，基金建立的目标重点转向对耕地保护主体的适当补偿，同时巩固耕地质量。在全国范围内，两种方案可以并存，尤其鼓励广东、福建、上海等资源条件较好、经济发展水平高、耕地和基本农田整治及其质量提升的空间不大的地区率先实施长远方案，即将工作重点转向对耕地保护主体的激励，保障耕地资源利用的可持续性。
根据耕地保护基金运作框架，重点从基金筹集、基金用途、使用方式、基金管理主体四个方面具体说明。
（ 一） 资金筹集思路
本着“用足用好”现有耕地保护相关资金的原则，结合两套方案的具体要求，在新增费、农业土地开发收入、新菜地开发建设基金、耕地占用税等（ 以下简称“四税费”） 相关规定的基础上确定资金筹集路径。
1. 现实方案资金筹集
现实方案的重点在于耕地质量建设。由于各地资源条件和经济社会发展水平的差异，国家耕地质量建设的目标难以在微观层次实现。因此，有必要全国统筹、提高基金使用效率。在这一背景下，现实方案的资金筹集遵循“原渠道、调结构、提统筹层次”的路径。
“原渠道”是指保持“四税费”原有收取渠道，整合纳入耕地保护基金； “调结构、提统筹层次”是将新增费的“三七开”调整为“七三开”,即提高中央的统筹份额，70% 由中央统筹，30% 省级统筹； 同样，将农业土地开发收入、新菜地开发建设基金和耕地占用税分别进行七三开分配，70% 由中央统筹，30% 省级统筹，即统一提高了中央对“四税费”的分成比例。
中央集中的耕地保护基金（ 70%） 依据土地整治规划，按需求转移支付，集中建设 8 亿亩高标准基本农田，投资落实到 8 亿亩高标准基本农田建设国家级重点县或重点项目； 省级层面集中的耕地保护基金（ 30%） 参照中央方式转移支付省内的耕地质量建设。在这一方案中，虽然没有新设基金来源渠道，但通过结构的调整和统筹层次的提升，加强了中央转移支付的能力，为在全国范围内实现提高耕地质量的目标提供了资金保障。
2. 长远方案资金筹集
随着中国城市化、工业化的快速推进，各地区经济发展建设必将陆续进入后工业发展阶段，由卖地形成的土地收益也将随着收缩，必然导致以土地收益为主要来源的耕地保护基金的积累速度逐步降低； 同时，经过前期十年耕地质量建设的重点攻关，耕地质量提升的空间缩小。因此，长远方案的投资重点和资金筹集渠道同时转移，投资重点从质量建设转移到“质量巩固、补偿跟进”,资金筹集从依赖土地出让收益到地方财政转移，即“提比例、增渠道”的新的筹资路径。
“提比例”是指将农业土地开发收入在土地出让收益中的提取比例从原来的 15% 提高到 30%,“增渠道”是从地方财政预算中列支，提高地方财政对农业可持续发展的投入，重点用于省内耕地保护主体的补偿，这与中国“以工补农，以城带乡”、统筹城乡发展、促进城乡公平发展的趋势是相符合的。地方财政预算中列支比例与统筹层次根据经济发展水平与社会承受能力确定，列支的资金不进行中央统筹，全额上缴省级国库，由省级统筹。这一安排首先是考虑地方的可接受性，如上海浦东区上缴到上海市的本部分资金虽然不能返还本区，但由上海统筹可能转移支付到崇明县，这本身有利于上海市内耕地保护的区县间的协调，对于浦东来说也是可以接受的。
（ 二） 基金用途
主要有三个方向： 一是耕地质量建设。新一轮土地整治规划提出了到 2020 年建设 8 亿亩高标准基本农田的任务，其资金的需求量大，这是耕地保护基金建立后的重点投入方向； 二是耕地保护工作经费。此项主要用于耕地保护的日常管理工作，如基本农田数据库建设、维护管理、基本农田保护标示牌的维护管理、日常巡查等工作开支； 三是对耕地保护主体的补偿，耕地保护补偿是对我国长期以来强制性的耕地保护政策的补充，耕地保护基金将成为耕地保护补偿机制重要的资金来源。对耕地保护主体的补偿分为对基层地方政府（ 县级、乡镇级） 的补偿和对农民的补偿。对基层地方政府补偿主要是改善地区生活条件和社会环境，弥补因保护耕地而造成的经济社会发展落后的损失； 对农民的补偿，目的是提高农民收入，调动农民保护耕地积极性。这些用途因采用的方案不同而重点不同。
（ 三） 基金使用方式
根据基金用途的不同分别采取不同的使用方式。
（ 1） 耕地质量建设将采取两种方式，一是以项目形式投入到耕地和基本农田保护建设重点县，主要依据土地整治规划和实施方案执行； 二是“以奖代补、以补代投”的投入方式，将小规模的土地整治纳入补助范围，充分调动农民个人和社会投入建设和保护耕地的积极性，改善农业生产条件。
（ 2） 耕地保护工作经费计提。日常工作经费虽然比例较小，但对提高耕地保护工作效率有重要作用。计提方式可以参照湖北省的做法，2 - 5 元/亩，也可根据基金总额、各地实际情况按比例计提。
（ 3） 对地方政府的补偿主要采取财政转移支付的方式，用于对地方公共设施建设和主要负责人的奖励，具体方式可以结合耕地保护政绩考核设定实施。
（ 4） 对农民的补偿主要采取直补的方式，补偿额度在各县农民直补总量控制下综合考虑耕地面积、永久基本农田保护面积、产量水平等因素确定。
现实方案中，主要涉及前 2 项使用方式，在工作经费计提后主要投入耕地质量建设； 实施长远方案的地区，随着征地规模缩小、社会经济发展逐步稳定，土地收益可能逐步减少（ 新增费、农业土地开发收入、耕地占用税等也可能相应减少） ,但地区经济实力增强，因此，在“提比例”的同时，应增加财政预算拨款，形成省级统筹增量资金，重点用于耕地保护补偿。
（ 四） 基金管理主体
耕地保护基金拟建立在中央和省两级。根据基金的阶段划分，现实方案的基金采用现有的土地整治项目资金管理方式，由国土资源部门和财政部门共同管理，按土地整治规划方案投入使用，国土部门提年度整治任务，财政部按任务拨款，两部门共同验收，以需定支，专款专用； 长远方案参照国家社会保障基金管理模式，由国家和省级政府分别授权成立相对独立的专业性机构---耕地保护基金管理委员会，逐步实施去行政化管理模式，制定公开、透明、社会化监督的市场化运作机制，对耕地保护基金进行具体运作，有效规避寻租行为，提高基金的运作效率。
此外，耕地保护基金在建立之初就应实行年度计划预算使用，如有结余可结转下一年度，变一次性收入、一次性分摊为一次性收入、有计划分摊使用，以形成基金积累，实现基金的长期持续性使用。对于形成的耕地保护基金，可以在适当时期提取一定比例进行投资经营，实现资金的保值增值。
四、耕地保护基金运作的可行性分析
由于中国当前耕地保护的重点任务是建设 8 亿亩高标准基本农田，即落实现实方案，因此本文重点对现实方案进行可行性分析。
（ 一） 资金筹集规模分析
据财政部公布的年度全国财政决算，2010 - 2013年土地出让金总额为12. 66 万亿，土地出让纯收益约占总收入的 36%,以此计算 2010 - 2013 年各年度土地出让的纯收益，从而获得各年度农业土地开发收入； 并从全国政府性基金收入决算报告、中国统计年鉴获取新增费和耕地占用税年度数据，以此匡算耕地保护基金可能的资金规模得出，由“四税费”整合的资金规模逐年增加，在2013 年资金总规模达到了 4619 亿元左右； 中央统筹按70% 计，达到了 3233 亿左右的规模。
（ 二） 供需分析及缺口解决途径
根据国土资源部提出的到 2020 年完成中国 8 亿亩高标准基本农田建设目标，按亩均2000 元的投入、年均8000 万亩的任务量，每年需要资金 1600 亿元。根据现实方案的设计，中央统筹 70% 重点投入 8 亿亩高标准基本农田建设，那么，以 2010 年至 2013 年中央统筹的资金筹集规模来看，供需是能实现基本平衡的； 但由于土地出让收入并不完全稳定，不能排除出现资金缺口的可能。如若出现缺口，可通过以下途径予以解决： 第一，清理地方多年结余的新增费，按 70% 上缴中央，作为中央统筹耕地保护基金的启动基金，剩余 30% 留省级支配，可用于包括基本农田建设在内的土地整治项目，以鼓励各地对新增费的清理工作； 第二，鼓励省级统筹基金优先用于国家重点投入的基本农田建设，在资金缺口较大的年份，由地方按一定比例进行配套，定向投入国家基本农田建设重点县或项目； 第三，变“以收定支”的使用原则为“以需定支”,进行年度结转，实现以丰补歉，年度平衡。
五、结论
耕地保护专项基金的建立能够为耕地保护提供足额、稳定的资金，实现对耕地保护的长远稳定投入。研究表明，在现有土地管理体制下，如果将新增费、农业土地开发收入、新菜地开发建设基金、耕地占用税等四项经费进行集中统筹，则可为耕地保护基金的建立提供充足的资金来源，并在现实方案和长远方案两条途径下实现对不同经济发展水平地区的耕地保护需求。
根据当前的资金规模，耕地保护基金的现实方案资金筹集思路可行，但由中央统筹“四税费”的 70%,有可能遭遇来自地方的阻力，改革存在一定难度。长远方案的重点从对耕地质量的建设转移到“巩固质量，补偿跟进”,那么，质量巩固部分的投入，项目如何选择？ 耕地保护主体的补偿标准和补偿方式如何？ 这些问题仍需要进一步的研究确定。为此，还需加大执行力度，要求起牵头作用的国土部门科学编制土地整治规划，做好高标准基本农田实施方案，强化耕地保护基金的运作管理和后期监管； 各级地方政府应树立有利于耕地保护的政绩观，落实耕地保护责任主体和责任措施。
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