1 灌区概况
冯家山水库灌区地处渭北黄土塬区，西起金陵河东岸，东至漆水河西畔，南临渭北塬边的宝鸡峡引渭总干渠左岸，北到乔山脚下，东西长约 80km,南北跨度 18km.灌溉宝鸡市陈仓、金台、凤翔、岐山、扶风、眉县及咸阳市乾县、永寿共 8 县（区）的 136.38 万亩农田，其中自流灌区 65.85 万亩，抽水灌区70.53 万亩，现有效灌溉面积 124.72 万亩。
灌区共有干渠 4 条，支渠 100 条，斗渠 1568条，农渠 8143 条。渠库结合工程 6 座，总库容 2133.5 万 m³,有效库容 1308.8 万 m³.灌区设施面积 136.38 万亩，有效灌溉面积124.72 万亩，占全市耕地面积的 25.9%,占全市粮食产量的 28.1%.灌区建成以来，对促进地区经济发展和人民生活水平提高发挥了极大的作用。
2 田间设施现状
目前，灌区城镇化、现代化和工业化发展迅速，农业方面也发生着巨大的变革，尤其是近几年来，水利作为国民经济的基础地位不断加强，从国家到地方不断加大对水利的投入，冯家山水库灌区从 1999 年以来，先后实施了水库及灌区六个小型水库（渠库结合）的除险加固、灌区续建配套节水改造项目、灌区泵站更新改造项目，一大批影响灌区安全运行的病险段和“卡脖子”问题得到解决。但灌区田间灌溉设施老化失修的问题没有从根本上得到解决，就是这“最后一公里”直接影响了工程整体效益的发挥。目前，灌区斗渠衬砌完好率不足 30%,农渠衬砌完好率不足 20%,还有一些渠系没有衬砌；斗、农渠计量设施不完备，田间渠系水利用系数不足 0.7,水量损失大。同时，由于斗渠的不完整和缺少量水计量设施，供水计量粗放，给水费结算造成很大的困难，为此引发的矛盾时有发生，群众积极性不高，供水管理难度越来越大，灌溉效益急剧下滑。
3 原因分析
冯家山水库灌区建设于上世纪七十年代初期，适应于当时以乡镇村组为单位的“大单元、大流量、长历时”的集体耕作模式。但随着经济社会的发展变革，大量田间水利设施管理主体越来越不清晰，投入渠道不畅，群众管理组织日益薄弱，农业种植效益下降，群众参与意识淡漠。
3.1 田间设施的管理主体弱化
冯家山水库灌区建成以来，极大地提高了灌区抗御水旱灾害的能力，经过多年的探索，逐步形成了目前的“县管抽，乡管斗，冯家山管的干支和枢纽”的管理模式。近年来，国家加大了对水利的投入，取消了义务工和劳动积累工，取消了农业税，并对农民种粮实行补贴，体现了国家对农业的重视和对农民的关怀。但是取消“两工”后，国家再没有出台相关的后续政策，田间设施的管护责任没有落实。目前，大量的田间设施多由村组管理运行，甚至是农民个人谁用水谁管，大多用时才管，仅仅停留在勉强满足行水需要，一用一管，投入极其有限，有些设施长期不运行，管理主体越来越不明确，管理弱化，破损加剧，造成如今重修轻管。
3.2 土地分散经营制约了田间设施的建设
随着社会发展，以农业为主体的第一产业在国民经济中的比例不断下降，土地分散经营对农业水利工程尤其是田间工程的制约影响日益凸显。加之近几年建设开发，有些田块被切成“补丁田”,渠道变成“半截渠”,造成机耕不便，灌溉难度大，农作成本增加，导致农业效益下滑。另外，分散经营还弱化了管理主体，由于田间灌溉设施受益者不是单家独户，具有公益性，而且田间工程主体属于乡镇村组，没有投入渠道，责任难以落实，因此，管理难度大，经常处于无序状态，有些地方甚至因建设发展需要，人为破坏田间设施。
由于近几年田间灌溉管理主要是以农民用水者协会为主的灌溉服务体系，土地分散经营模式要求用水量小，但现有设施现状运行成本高，组织群众用水困难多，且农民用水者协会是不以营利为目的的群管组织，协会人员也大多是兼职经营，对田间设施的管理运行投入也越来越少。因此，土地的分散经营导致了田间设施资金投入和人力投入都越来越少，管理力度每况愈下。
3.3 农业种植效益下滑挫伤了群众投入积极性
近几年，尽管国家采取了粮食直补政策，并一直大力扶持农业发展，但灌区群众种粮积极性依旧不高，究其原因：①农业产品生产成本上涨，种植已经不是农民收入的主要来源，认为粮食产出能满足自身需要就行，灌溉的增产效益远不足以其他创收。②节水积极性不高，分散经营农户田块多而面积小，灌溉节水对农户个人来说，投入大、效益差。③对灌溉服务体系参与积极性不高，对农民用水协会运行灌溉组织、渠道维修、设施维权等服务组织参与意识差，对相关活动漠不关心。
3.4 水利群管组织涣散无力，职能履行不到位
目前，灌区主要的群管组织是农民用水者协会。协会的建立推广对促进灌区全面、协调、可持续发展发挥了积极的作用，从而切实减轻了农民的浇地负担，促进了节约用水，但其中还存在一些问题：
①协会人员由灌区群众代表选举产生，虽有较高声望和号召力，但业务组织和水利专业知识还是有一定的欠缺。②协会和村委会（村组）存在权责不清，相互扯皮的问题，协会肩负着灌溉系统末级渠系管护、用水管理和联系供水机构与用水户的多重责任，村委会也有义务参与灌溉和工程管理，他们既是合作关系，也有利益冲突，但有时会形成有利争着管，无利无法管的尴尬局面。③协会的运行管理有待于进一步的规范。协会作为专业社会团体，运行管理要遵守国家规定，按照自身章程运作，这就涉及机构人员、运行经费、财务管理、工程维护费用等问题。用水期间，组织及管理各方面成本较大，且其自身效益积累少，运行难以为继，协会人员对灌溉管理和工程维护心有余而力不足。这些问题的存在，制约了灌溉组织和田间设施维护管理。
4 几点思路
4.1 稳步推进土地流转，形成规模效益，提高农业种植效益
土地适当流转有利于促进水利工程管理的良性发展，也有利于明确田间设施管理主体，促进田间设施投入多元化，充分发挥水利工程效益，更有利于提高农业种植效益，促进灌区农业发展。但其仍存在诸多问题：①目前实行的家庭联产承包责任制是安置农村闲散人员，消除进城农民工后顾之忧的坚定基石，农村闲散土地可以采取租赁、承包、股份制等形式实行经营权的稳步流转。但土地流转是一个长期摸索完善的过程，不能一刀切，要因地制宜，区别对待，通过平等协商、依法自愿的原则稳步有序流转，不能改变土地用途，不能贪大求规模。②科学规划，以点带面，从田间渠林路等设施综合配套，到建管用等体制有机结合，逐步扩大规模经营，提高农业种植效益。
4.2 加快田间设施改造
良好的工程状况是提高水利工程运行管理水平和效益的前提。近年来，国家重视基础设施建设，灌区水源工程以及干支渠骨干工程陆续通过续建配套节水改造，为末级渠系建设奠定了坚实基础。
水利作为基础产业，水资源作为战略资源等观念深入人心，政府部门关注民生服务群众的职能日益全面，灌区群众参政议政的意识日益增强，都充分意识到了田间设施越来越成为农业发展的瓶颈，因此，对田间设施进行改造很有必要：①是确保国家粮食安全，促进灌区经济社会发展，农业增产、农民增收的需要。②大力推行节水灌溉，提高水的利用率是实现水资源可持续利用的需要。③是挖掘水利工程潜力，充分发挥骨干改造工程成果的需要。④是增加农民收入，构建和谐社会和建设新农村的需要。
4.3 转变观念，全民参与
水利是农业经济的命脉，也是国民经济的基础设施，各级水管部门应认真贯彻落实水利管理工作方针、政策，在改革和完善管理体制上下功夫，牢固树立“建设是管理的开始，管理是建设的延续，管理是永恒的主题”的思想观念，把水利管理的重点真正转移到管理上来，向管理要效益，向管理要发展。如何调动各个阶层管理主体的投入积极性，建立多渠道、多元化的投资体系，是改革的重点和难点。政府要做好引导、扶持、监督、服务 4 个环节，对水利设施工程要按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，广泛吸纳社会资金，调动农民群众和社会各方积极性。各级政府要在政策支持、法律保护和资金补助方面给予支持和保障。
4.4 建立科学的农民水利服务体系，使其规范运作，发挥职能
目前，以农民用水者协会为主要形式的群管水利组织，已深入人心。但针对存在的问题：①水行政主管部门应对协会建设方面给予倾斜，加大对协会人力、物力和财力上的指导、扶持。首先要规范思路、科学指导、体现民意，提倡积极组建农民用水者协会。②加强人员组建，人员配备上不但要选择有公信力、号召力的人员，也要选择热情和有一定专业基础与经验的会员。③加大财力扶持，实现协会的可持续发展，在协会运行初期，配备必要的设施，给予一定的扶持。④明晰相关关系，目前，有的协会独立性不强，成为村组的下属部门，有的协会运行完全脱离村组，缺少必要的监督协作。村组应该在灌溉组织、工程管理上加强与协会的沟通配合，形成合力。协会也应该在运作中争取村组的支持，尤其在工程管理、灌溉组织、水量调配和矛盾调解上，积极主动，加强联系。
5 结语
灌区田间灌溉工程设施，是农业水资源得以持续发展的最后途径，也是充分发挥工程整体效益的关键。因此，管好“最后一公里”,提高工程管理主体责任意识，确保其健康运行，发挥其应有效益，对保障农业增产、农民增收，社会主义新农村建设有着极其重要的作用。
