我国是世界上水土流失最严重的国家之一,水土流失面积广、强度大、成因复杂,水土流失已经成为制约我国经济发展的重要因素之一. 所以,学习和借鉴国外先进的小流域治理经验,对促进我国资源保护、生态环境改善、国民经济增长、实现美丽中国具有重要意义. 美国的水土保持事业起步早,取得的成就较大,在水土保持方面积累了丰富的经验.
1、 美国小流域治理现状
据统计,2002 年美国国土面积约为 930. 8 万 km2,大约分布有 384. 6 万 km2的土地和水,约占非联邦农村土地(其中包含牧场165. 5 万 km2、林地165. 5 万 km2、农田146. 1 万 km2) 的71%,其中非联邦农村土地的23% 为基本农田. 美国地势中间低,两侧高,山脉多呈南北走向,丘陵山地约占国土面积的 2 /3. 从这一方面来说,中美存在一定差异,中国与美国的国土面积相仿,但地形更为复杂,丘陵山地较多,小流域治理难度更大.
1982 年至 2007 年,美国农田水土流失减少 43% . 农田水蚀由每年 16. 8 亿 t 下降到每年 960 万 t,风力侵蚀由每年 13. 8 亿 t 减少至每年 765 万 t. 自 80 年代初以来,耕地单位面积土壤侵蚀下降超过 40% . 由此说明,近年来美国水土保持颇有成效.
2、 小流域法律法规经验
美国小流域治理主要以 1935 年国会通过的水土资源保护法(RCA) 和1954 年国会颁布的流域保护和防洪法案(公法 83 -566) 为基础. 水土资源保护法(RCA) 为美国农业部提供了自然资源战略评估和规划,指导农业部制定小流域治理相关计划,并提出建立水土保持示范区和水土保持协作区. 公法 83 -566 要求农业部长授权州、地方政府、部落(项目发起人) 实现流域项目并提供技术和财政援助,自然资源保护局(NRCS) 负责管理计划,该法案用以促进合理的土地利用,减少水资源问题,并提高生活质量. 除了公法 83 - 566 和RCA 外,美国流域治理还辅以其他有关法律法规,迄今美国已有 20 多个配套法律法规涉及到小流域治理,例如公法83 -566、公法78 -534 等. 此外,各州、县根据本地条件立法或者对联邦法律法规补充,截止目前,美国50 个州都制定了完整的水土保持法规并颁布执行,这些法律法规确保了国家流域治理计划的顺利实施.
美国水土保持法律法规体系较为完善,全方位制定了小流域的调查、规划、治理实施、资金管理、后期监督、科学研究等相关规范. 例如 RCA 对小流域治理的相关措施描述十分详细,包括梯田、条带状播种、排水沟、输配水系统配置、营建洪水防护建筑、土地征用、健全洪水预警、鱼梯、鱼避难所等. 除此之外,考虑了小流域的发展包括对鱼类和野生动物的保护、相应的卫生设施等,如公法 83 -566 第 3 条: 当地组织协助流域计划的相关流域不超过 250 000 英亩. 在规划过程中,对存在的问题(如水质,水灾,水和土地管理,泥沙)进行了评估并提出改善工程,由此计算流域预计收益、成本、费用分摊,并安排运行和必要的维护.
相对来说,我国小流域治理法律法规建设滞后,缺乏小流域管理的法律保障,没有专门针对小流域治理的法律,主要还是依托于现行的水土保持法. 我国主动管理和恢复的小流域很少,更多的是依照水土保持设施补偿相关规定,属于简单的物—物补偿概念,即以损坏的面积或恢复同等工程造价为补偿标准,该项补偿虽然是法律赋予水行政主管部门的权利,但未明确规定,实践过程中仍存在问题.
小流域工作面涉及较广,包括农、林、水、环保、土地等多个行业和部门,所以很有可能出现法律法规交叉的问题,例如水土保持法律和国务院土地复垦条例对开发建设项目废弃地的复垦、植被恢复也都有具体的规定. 每一部行业法律法规都是站在自身行业的需求出发,这样就很有可能导致法律的交叉和冲突. 所以我国需要在法律统筹方面加强建设,充分考虑利益相关方的需求,避免政出多头,交叉管理的现象.
3、 小流域治理政策经验
美国小流域治理综合考虑侵蚀控制、防洪、农业用水管理、鱼类和野生动物发展、市政或工业供水、公共娱乐发展、水质管理以及地下水补给等方面制定相关政策. 国家配备一系列政策用于小流域治理,如保护储备计划(CRP) 、保护储备增强计划(CREP) 、紧急保护计划(ECP) 、可耕种湿地项目(FWP) 、草原储备计划(GRP) 、环境质量激励计划(EQIP) 、紧急流域保护计划(EWP) 、集水区防洪操作计划(WFPO) 、流域调查和规划(WSP) 、流域恢复计划(Rehab) 、流域基础设施修复等.
美国小流域治理强调多个政策综合运行,相辅相成,实现效益最大化. 政策由美国农业部与当地承办者(其他联邦,州和地方机构,部落政府和非政府团体) 协助施行,并提供技术和财政援助,由多个土地所有者或土地管理者在公共或私人所有权界限内土地上综合解决自然资源问题. 例如五大湖恢复倡议(GLRI) ,由NRCS 投入流域 3 400 万美元资金,考虑多项政策相结合(CPR、CPER、EQIP、Rehab、WFPO、WSP 等) 实现非点源污染控制、野生动物栖息地恢复、陆地物种入侵控制和保护漫滩及购买开发权. GLRI 合作伙伴包括土壤和水源涵养区的资源保护和发展委员会、土壤和水源保护区的国家协会、州,县(市) 政府、大学和推广机构、国家野生动物保留地以及环保组织.
小流域治理工作中需要解决两方面的问题: 一是解决结构性响应的问题,包括数据采集,基础设施的运营和维护; 二是制度性响应的问题,如政策、宣传推广等. 这两类响应都很重要,而且是相辅相成的. 对于结构性干预,我国已经开始加大力度着手于这方面的建设,但效果往往是有限的,且成本较高,当然这方面不容忽视,仍需加大力度干预. 制度性的干预往往是无形的,但只有解决制度性问题,才能保证结构性干预工作的合理性. 相比较而言,我国现行小流域政策满足不了解决现阶段问题的需要. 所以,今后我国应从政策体系入手,首要解决政策缺乏的问题,充分考虑各利益相关方的意见,加速小流域管理制度体系的建设,保证管理的合理性和可持续性.
4、 小流域管理组织经验
美国为了确保相关法律法规得以实施,建立了相应的管理机构和管理措施体系. 1935 年,美国农业部设立水土保持局,后改为国家自然资源保育局(NRCS) ,该局除负责有关小流域的调查、研究、试验、示范、宣传等工作外,也负责提供技术援助、土地工作方案、土地的退耕计划、耕地保护方案、景观建设计划,应急计划、农村发展计划以及监督各项小流域计划的实施. 除此之外,美国农业部在全国各地设有 NRCS、FSA、RD、RC&D 约 3300 外地办事处,提供科学知识、技术和工具,以帮助生产商,地主,部落,州和地方政府实现小流域管理. 此外,美国农业部拥有将近 1500 名认证技术服务供应商(个人、私营企业、非营利组织或公共机构)以补充项目劳动力. 较为完善的管理机构确保小流域相关法律法规得以贯彻实施.
美国除了建立有较为完善的管理机构外,同时配备一套严密的申请、审批、规划、实施和监督制度. 美国小流域治理项目从申请、审批、规划到实施全过程十分严密. 第一,美国小流域管理对于许多细节问题都提出明确要求,例如农业部要求涉及超过 500 万美元或建造一个占地超过 2 500 英亩的任何单一结构体的流域计划需要国会的批准. 第二,美国小流域项目管理十分严格,要求项目目标明确、规划详尽. 项目没有经过一定权限的批准不允许开展工作,也不能边实施边规划. 项目的前期必须经过大量调查摸清流域存在的问题提出有针对性确定解决问题的方案. 第三,美国小流域前期工作详尽,USDA 有一项专门的计划针对于流域前期的调查和规划———WSP,该项目目的是协助联邦、州、地方机构和部落政府保护流域减轻侵蚀、洪水、泥沙危害,并保护和开发水资源和土地资源. 调查和计划内容包括流域规划、流域调查和研究、洪水灾害分析、洪泛平原管理. 该项工作将有利于解决小流域资源问题非工程措施方案. 第四,美国小流域对于项目后续监管严格,NRCS 会随时跟踪、评估、检验治理工作,确保治理效果. 工程结束后,美国也会定期检查和恢复流域基础保障设施,确保设施的稳定性.
相较而言,我国小流域管理工作中,存在资金投入不足、设计深度不够、施工质量不合格、后期管理不到位、后续监管不足等问题.
(1) 我国需要保障资金投入. 我国小流域治理工作中,财政支持力度不足,治理任务重,资金投入与治理任务之间严重的不平衡,是我国小流域存在的典型问题. 对于这个问题,应该借鉴美国的经验,据美国行政法典要求在资金可用的情况下将小流域治理纳入总统预算和财政计划,确保财政投入. 充足的资金是小流域治理的前提,我国需要重视小流域问题,加大小流域的财政投入.
(2) 加强小流域的基础工作. 目前我国小流域前期工作少,很多项目只能类比其他流域参数及调查数据,往往导致越比越不准确. 建议我国加强前期基础工作调查力度,同时建议利用基础工作调查加强民众意识,例如澳大利亚的 Dustwatch 项目,即项目参与者提供本地沙尘活动的观察,站点将此信息与卫星图像、气象记录、监控设备数据结合,得到区域尺度土壤风蚀详细地图数据和模型. 该项目不仅可以提供小流域工作的必要数据也加强了澳大利亚风蚀的社区意识.
(3) 政府需坚持贯彻小流域治理. 目前,我国某些领导和单位对水土保持问题认识不足,有些地方政府甚至省级政府为了吸引国家重大项目在本地建设,竟不顾水土流失问题乱圈乱占,带头违反当地的水土保持规划; 有些地方领导把减免水土保持设施补偿费作为招商引资的优惠条件. 政府和相关部门必须明白小流域治理的迫切性和重要性,了解我国水土流失问题的严峻性,勿片面追求经济发展而忽视水土流失问题.
(4) 加强监管力度,我国小流域治理存在偷工减料、原材料质量差、技术不规范等问题. 建立质量目标责任制,以纠正少数领导只为捞政绩而忽视工程质量的错误做法; 建立质量保证体系,从资金、人力等多方面保障工程质量; 实行工程质量监理制,确保工程质量.
(5) 工程管理不能只重视建设,不重视后期运行. 我国有些小流域建设一验收完就不管后期维护运行,本末倒置. 这样工程结束后一段时间又会开始新的水土流失. 对此需要完善我国的管理体制,加强后期维护运行工作.
5、 宣传推广经验
小流域治理的受众是广大群众,如果群众基础不牢,那么小流域的治理效果也会大打折扣. 美国的水土保持工作方针是建立在保护机构和维护土壤生产力基础上的,因而水土保持知识的宣传普及活动深得人心,人们能自觉地参与水土保持. 美国相关机构通过印发大量水土保持宣传册,组织学生开展短期水土保持活动等方式,宣传普及水土保持知识,提高群众水土保持意识. 不仅仅是美国,其它国家也积极将群众因子纳入其各项法律法规政策中,例如欧盟共同农业政策(CAP,Common Agriculture Policy) 和地中海地区灌溉用水可持续利用项目(SIRRIMED 计划) 都积极鼓励农民自主维护农村和环境,促进其充分参与.
我国小流域管理工作中,非官方组织、群众参与度不够. 美国、欧盟及其他相关国家小流域治理非常重视非官方组织和群众作用,采取的方法是政府机构监管、民间组织合作、群众配合的方法,强调民众在该项工作中的作用. 为此,我国应该加大宣传推广力度,提高民众环保意识,并出台相关政策,吸引社会组织、群众参与到小流域管理建设中.
6、 结束语
和其它国家相比,我国水土资源较为匮乏,水土流失更为严重,治理水土流失任务更加严峻. 美国及欧盟等国家和组织在小流域治理中累积了较为丰富的管理经验,包括法律、政策、管理组织和宣传推广等,我国的小流域治理可借鉴其部分经验,建设适合我国国情的小流域管理体系.
