历时三年完成的第二次全国土地调查成果数据是中国最权威、最具现实性的耕地资源数据.它不仅可以提供中国国土资源宏观用地格局等相关信息,还可通过与 "一调"数据序列的对比,掌握中国经济建设和农业等各项活动的用地态势,为及时调整土地资源管理战略,引导用地方向、优化用地结构和布局提供依据."二调"建立的土地利用数据库,以县 ( 区) 为单位,按照国家统一的土地利用数据库标准和技术规范,以地理信息系统为图形平台,以大型的关系型数据库为管理平台,使土地利用图斑的图形数据和图斑属性的表单数据进行属性联结,集图形、影像、属性、文档为一体,其数据是土地开发整理项目的选址及开发整理前后的动态监测的重要条件.项目选址时,打开 "二调"形成的电子版土地利用现状图、修编后的规划图、参考影像图可以方便快捷地对所选地块的地形、地类、路、渠及距离河流、水库的远近和周边农用地土地利用情况等作对比分析,从而为开发整理争取时间、提高工作效率[1].但是,在宽甸县部分乡镇进行新农村建设和土地整理和开发研究时,发现 "二调"的耕地数据与实地测量有一定的误差,这将大大影响后续土地开发与管理.因为"二调"的数据尤其是耕地数据要转入耕地后备资源储备库,该耕地数据库是今后科学制订土地政策、合理确定土地供应总量、落实土地调控目标、政府科学决策的重要依据,是关系到 18 亿亩耕地红线的落实问题.因此,耕地面积数据误差问题不容小视.为此,笔者从 "二调"的程序的各个环节入手,查找数据误差产生的原因,并通过实地测量数据对误差进行纠正和补充.
1 耕地面积准确问题的提出
"二调"的农村土地调查工作和以前的土地详查工作在作业方法上基本是相同或相似的.并且,一些地方实施严格的标准和质量保障措施,如要求"走到,看清,问明,记全,绘准"[2],按理说此次土地调查外业调绘成果有很强的现势性.但是,笔者在土地整理过程中,需要进行新增耕地确定和水利工程项目选址工作,而这些项目需要落实在"二调"成果图上,发现部分 "二调"成果图件中一些土地类型界线出现显着偏差.以宽甸县步达远镇复光村为例,"二调"的 GIS 数据库中获得全村的耕地面积为 184. 45 hm².这个数据不仅与当地报表的数据不符,更与与实测数据存在较大误差,误差率高达 20. 5% ( 表 1) .同时, "二调"耕地 图斑形状与 1∶ 1000 比例尺地形图也不吻合.
另外,宽甸县国土资源局为了进行土地整理,对部分小开荒的耕地进行入库登记,由于要进行工程施工,他们没有简单地对现状耕地数据按照原地类图斑简单入库,而是聘请大连某专业测量公司实地测量,其对比数据见下表 2:
由此可见,实际测量的耕地面积与原图斑上的数据相差较大,"二调"数据与实地测量数据不符并不是个别现象,在山区的耕地普查中均不同程度出现这种误差.宽甸县国土资源局之所以要进行土地整理工作中的测量工作,而不是简单的计入耕地数据库,说明在实际工作中对 "二调"数据与实际数据不同的这种现象是非常清楚的.
2 二调耕地数据误差的原因
从全国的 "二调"数据与实际数据研究来看,确实存在着不同的误差,说明这种情况具有一定的普遍性.究其原因,有以下几种可能:
2. 1 对耕地的认定问题
在外业实际调查工作中,要求采用全国统一的最新土地利用现状分类体系,虽然有具体分类含义,但是在实际土地调查中存在一些模糊的问题:
一是耕地的认定.从规范上,耕地是指种植农作物的土地,包括熟地、新开发、复垦、整理地,休闲地 ( 含轮歇地、轮作地) ; 但是在宽甸的二调图上个别旱地中套种少部分的果树被认定为果园;季节性临时种植苗圃、药材等耕地被认定为其他园地; 水田临时种植玉米被认定为旱地等.而在规范中明确耕地是以种植农作物 ( 含蔬菜) 为主,间有零星果树、桑树或其他树木的土地; 耕地中包括: 南方宽度 <1. 0 m、北方宽度 < 2. 0 m 固定的沟、渠、路和地坎 ( 埂) ; 临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地,以及其他临时改变用途的耕地[3].这里出现的问题是以下几个: 一是人为撂荒的耕地与建设用地或草地之间的区分,有一些由于种种原因的耕地人为撂荒,可能是耕地,也有是被征用的耕地,如何判断对耕地的数据结果大不相同; 二是果园与耕地的区分,对一些以种植农作物( 含蔬菜) 为主,间有零星果树或其他树木的土地也作为耕地.实际上,在宽甸县一些山区当地农民往往利用果树幼苗的空隙种植农作物 ( 或蔬菜) ,这里的果树主要是板栗,一般需要 5 ~ 7 a 到丰果期,造成很多果园或者疏林地被看做耕地,很大一部分耕地到现在应为林地或果园.
2. 2 耕地边界的判断
边界问题比较多的是在道路与沟渠、河道、山林等界线的标注上,造成各乡 ( 镇) 、行政村的面积都存在一定的误差.耕地界限不是种植作物的边界,其范围包含田埂、临时闲置地、轮休耕作地及小水沟等要素.由于与公路等其他地类相邻时边界不易辨别,不仅要实际踏勘还要通过图件对比等手段才能判别,加上一些地方指界人员掌握的不够全面,误判的可能性较大.有如北方宽度 <2. 0 m 固定的沟、渠、路和地坎 ( 埂) 的判断问题,实际上由于淤积等因素造成水沟或陡坎宽窄不一,一些农村道路宽度变化很大 ( 而实际上道路用地宽度基本上是一致的) ; 野外调绘时应该分段测量,否则会造成面积误差.在二调时一幅图内有几公里长的线状地物只有一两个宽度,测量点密度不符合要求.由于耕地边界的判断错误和图斑线不够圆滑造成了二调的耕地面积与实际的耕地面积不符[4].
2. 3 野外调绘人员技术水平问题
上述问题的产生原因主要是野外调绘人员的培训和经验不足造成的.为加强对调查工作的组织领导,各省土地学会对土地二次调查的单位进行资质和作业队伍合格人员进行审查,承接土地二调的单位都抽调专业人士组成技术专家组,并且有调查巡视组进行工作动态和调查进度.此外,各单位还对土地调查人员进行培训,通过培训提高土地调查人员的素质,促使调查员掌握土地调查的技术规程和各项制度,来保证土地调查的业务水平和工作质量[5].
但是,由于土地二次调查工作量较大,需要大量专业技术人员,而受过测绘或土地专业训练的专业人才明显不足.加上时间紧,一些企业招聘了大量非专业人员进行短期培训,比如雇佣当地人或者不同专业的大学生以实习的方式进行 "二调"工作.这样,对于非土地专业人士,对各种地类的判别需要一定时间的磨练,在短时间内难以弄懂第二次全国土地调查技术规程 ( 达 77 页之多)[6].比如耕地坡度分级大小的判别、树木郁闭度的判别等等,加上在 1∶ 10000 比例尺影像图上进行调绘,没有相应的地形图知识和土地类型判别经验是很难保证影像图的比例尺精度,一般情况,靠肉眼很难进行判别的误差至少在 5 ~7. 5 m 之间[7],对一个图斑面积越小其误差越大,而辽东山区的耕地碎片化比较普遍,笔者统计复光村、新生村的耕地平均耕地面积在 1 ~2 hm2之间,如果周边有 5 ~7. 5 m 的偏差,要产生 5%左右的误差.
2. 4 野外调绘的季节问题
土地调查外业工作是采用比例尺为 1∶ 10000 的航摄影像图,虽然航拍一般选择在秋冬季,但是野外调绘的季节不同,造成对地类的判读精度也不同.如在冬季进行二调工作,面对积雪覆盖的土地,很难判读水田还是旱田,其地类的界限也很难确定,像上面所说的幼树果园与耕地在地表被雪覆盖以后,零星果树或其他树木在幼年期不明显,而耕地的条陇非常清晰,被当作耕地; 又如园地是指种植以采集果、叶、根、茎、汁等为主的集约经营的多年生木本和草本作物,覆盖度大于 50% 或每亩株数大于合理株数 70% 的土地[8],包括用于育苗的土地等等.在这里覆盖度一般紧靠肉眼确定,不同的人理解就不一样.另外在夏季,辽东山区草木繁盛,一些地带经常有毒蛇等危害人生命安全的动物出没,造成可进入的困难,一些边界潦草勾画是在所难免的.若调查底图拍摄的时间离实际调查的时间越近,或者季节比较适宜,地块的可进入性好,则调查的质量就相对较高[9].
2. 5 调查地相关人员的配合问题
二次土地调查的主要目的是摸清耕地的家底,不涉及违规用地的处罚,但是在实际工作中,调查地相关人员的配合也是问题,一是当地人不可能全程引导; 二是有些当地政府利用二调工作对一些违法用地进行隐瞒,或者预留土地指标,为今后招商引资之用.这些因素造成事实上的误差.
2. 6 地形图精度问题
由于二调使用的野外工作底图是 1∶ 10 000 影像图,其地图精度为 1 m,实际中使用铅笔进行边界描绘的误差远大于 1 m; 而笔者进行土地开发整理进行测绘的图件比例尺一般为 1∶ 1 000 或 1∶ 2 000,与二调 1∶ 10 000 比例尺相差 5 ~10 倍.另外,在二次调查的 GIS 数据库中,笔者还发现数据输入的错误,如同一个图斑二次统计的问题,还有地块面积与图上测量的面积不符,耕地中已经建起的建筑物,但在图斑还用耕地表示.可能是作业员违反了外业调查时应实地逐图斑调查的基本原则,在室内判绘完成后没有实地核实.权属界线转绘不准确,产生这些问题的主要原因是在转绘过程中的误操作、工作上的粗心大意等等.
3 对二调耕地数据补正的建议
第二次土地调查作为一项重大的国情国力调查,其目的是全面查清全国土地利用状况,掌握真实的土地基础数据,并对调查成果实行信息化、网络化管理,建立和完善土地调查、统计制度和登记制度等等.由于上述问题的出现,可能对土地宏观调控及国土资源管理工作产生误判,因此,笔者认为应进行耕地数据补正和补救工作,具体着重以下几个方面入手:
3. 1 补正工作要有序进行
耕地数据的准确度关系到国家的大政方针,甚至是国计民生,因此,对于耕地的数据一定要准确.为此,补救工作要纳入正常轨道,耕地数据采集要像人口普查工作一样,既有每十年一次的全国普查,又要有每年的抽样调查.这就需要财政投入有计划有步骤的实施,按照从易到难、从基本农田到一般农田的顺序进行补正.目前要对进行耕地数据的补正工作,应当建立相对独立的机构进行监督检查,对承接任务的单位要引入竞争机制,其结果既要公示还要计入诚信记录档案,该绩效作为今后土地项目承接的准入门槛[10].
承接任务的单位要选择一批专业人才作好内外业工作,加强作业人员岗位培训,形成相对稳定的专业检查员,使每个员工都能掌握数据补救的方式和方法.要事先分析资料源,消除影响质量的因素,保证耕地数据补救的精度.
3. 2 建立奖罚分明,责任追踪的耕地补正原则
第二次土地调查工作虽然对政府部门还是技术人员,都进行了业务培训,也有奖罚分明、责任追踪的原则: 对原数据准确的要给与奖励,对于出问题的政府部门和相关人员要给与行政处分和技术处罚[11].必要的还要按照土地管理的规定进行处理.
但是,此项措施落实得较少,主要问题是缺乏必要的独立的机构和相应的机制保障.土地管理部门由于行政事务繁多,无暇顾及大量的耕地信息查对工作,往往只有在应用过程中才发现问题.但是,时过境迁,很难追究当事人的职责.
3. 3 补正工作要利用各种测量成果
由于补正的工作面广,任务重,加上辽东山区地形复杂,仅靠土地部门、农业部门的财政投入在短时间内是很难完成的.因此,需要针对农村各项工程涉及到的各种土地测量成果进行统筹,如农村扶贫项目、农村道路维修工程、治山治水工程、小流域治理工程等等.目前,大范围开展的农村地籍测量,完全可以对农村宅基地测量的同时对宅基地周边的耕地附加测量; 土地开发整理项目、土地复垦项目、建设用地增减挂钩试点项目工作可对整理地块附近的耕地进行测量补正; 道路交通部门在进行道路建设附加堆道路两侧的耕地的测量; 林权测量可以对山林附近的耕地进行测量等等.这些测量工作由于涉及产权和工程问题,测量的精度都有保障[12].这些工程都需要进行测量工作,要对这些测量任务统一规范,避免产生新的耕地面积误差.有针对性的进行耕地测量,可以完成对部分地区的耕地补正工作,以减轻下一次土地调查的工作量.
4 结论
通过土地整理的实际工作,可以说二次土地调查的耕地误差不容忽视.虽然各地的情况不同,但是不同地区的技术路线基本相同,其问题应该具有共性.第二次土地调查是一项复杂的系统工程,虽然二次土地调查的数据已经或正在入库.其耕地问题或精度偏差将直接影响到很多方面,相关部门还要积极开展自检互检工作,一定要尽量减少成果自身的错误,为永久基本农田划定工作、土地登记、土地统计及新一轮土地利用总体规划修编工作打造坚实的基础条件.
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