探究新疆兵地水资源协调机制

　　摘要：新疆兵团与地方 （以下简称兵地） “你中有我， 我中有你”的地理分布特点， 决定了兵地在防治水害和水资源开发、利用、保护及管理过程中必然存在复杂的水事关系。科学有效的协调机制是解决此问题的根本。文中通过调研兵地在水利工程建设和水资源管理中， 处理兵地水事关系的一些典型成功案例， 以及访谈一些相关的当事人等方式， 总结与梳理兵地之间协调水事关系的一些好的做法和经验， 在此基础上探究新疆兵地水资源协调机制。
　　
　　关键词：水资源； 协调机制； 新疆； 兵团；
　　　　 　　　
　　Abstract:It is one of geographical distribution characteristics of Xinjiang region and Xinjiang production & construction corps that they are closely related to each other.It determines the existence of complex water relations between region and corps in the process of water hazard control and water resources development, utilization, protection and management.Scientific and effective coordination mechanism is the basis to solve this problem.This paper makes a preliminary study on the coordination mechanism of water resources between Xinjiang region and Xinjiang production & construction corps, by the investigation some typical successful cases of treatment water relations between region and corps in the construction of water conservancy and water resources management, as well as interview some relevant parties and other methods.
　　
　　Keyword:water resource; coordination mechanism; Xinjiang production and construction corps; Xinjiang;

　　　
　　水利兴则新疆兴。水资源在新疆具有突出的地位和作用。新疆脆弱的生态环境， 社会经济的发展很大程度上受制于水资源。独特的“绿洲经济”形态， 决定了水资源不仅是社会经济发展的基础， 也是其它优势资源转化的基础。有水才有发展， 无水一切无从谈起， 水资源是推进新疆跨越式发展和长治久安的重要支撑和保障， 解决好新疆水的问题， 已成为新疆社会稳定和长治久安的总目标的重要基础[1].
　　
　　解放以来， 新疆水利事业在新疆维吾尔自治区 （以下简称“地方”） 与新疆生产建设兵团 （以下简称“兵团”） 共同努力下， 水利事业取得了巨大成就。然而， 由于兵团的特殊体制及兵团与地方 （以下简称“兵地”） “你中有我， 我中有你”的地理分布特点， 决定了兵地在防治水害和水资源开发、利用、保护及管理的过程中也存在较为复杂的水事关系。2006年9月， 胡锦涛总书记在考察新疆时指出， 兵团“要注重处理好屯垦和戍边、特殊管理体制和市场机制、兵团和地方这三个重大关系”[2].在第二次中央新疆工作座谈会上习近平总书记强调， 兵团“要科学处理屯垦和维稳戍边、兵团和地方的关系， 在事关根本、基础、长远的问题上发力”[3].兵团成立以来， 特别是改革开放以来， 把处理好兵地关系摆在了突出位置， 而处理好兵地水事关系成为其中一项很重要的内容。
　　
　　本文通过调研兵地在水利工程建设和水资源管理中， 处理兵地水事关系的一些典型成功案例， 以及访谈一些相关的当事人等方式， 总结与梳理兵地之间协调水事关系的一些好的做法和经验， 在此基础上初步探究新疆兵地水资源协调机制。
　　
　　1、兵地水资源管理体制现状
　　
　　在新疆维吾尔自治区内并存两个水利管理部门， 即自治区水利厅和兵团水利局， 且分别形成了完整的水管理组织体系。
　　
　　自治区按行政区划设置有自治区、州 （地、市） 、县 （市） 、乡 （镇） 四级水管理机构；兵团则设置有兵团水利局、师水利局、农牧团场水管站三级水管理机构 （图1） .各自水管理部门在各自管辖范围内行使相应的水管理职能， 有些地方还相互交叉。
　　
　　2、兵地水资源管理存在的主要问题
　　
　　目前兵地双方在水资源管理中存在的分歧和矛盾， 有立法问题， 也有执法 （贯彻水法规） 问题。1988年水法颁布后， 自治区人大、政府制定了多部地方性水法规、规章。据统计， 其中有9部规定了兵团水管理部门的权限， 但有些规定不具体， 未能充分考虑兵团管理范围的客观现实， 缺乏可操作性。也有部分地方性水法规、规章没有规定兵团的水管理权限。主要表现在：
　　
　　（1） 对兵团水利局在水资源管理上的地位认识不统一；

　　　
　　（2） 水资源统一管理难以有效实施；
　　
　　（3） 河道管理权限不明晰， 影响防洪安全；
　　
　　（4） 防汛抗旱统一调度难度大， 调度指令落实难[6];
　　
　　（5） 工程建设和管理运行关系不顺[7];
　　
　　（6） 水行政执法不到位， 水事纠纷协调难。
　　
　　3、兵地水事协调的主要经验
　　
　　在新疆并存两个水利管理部门， 即自治区水利厅和兵团水利局。由于这种体制， 在水资源管理上矛盾和问题不可避免[8].新疆水利发展史既有相互配合又有相互矛盾， 在兵地水事矛盾不断协调中前进。
　　
　　通过相关案例分析， 发现尽管兵地之间关系敏感复杂， 但兵地之间在处理水事问题上总体来说还是协调的。具体主要经验如下：
　　
　　（1） 政治思想方面兵地高度统一。自治区和兵团的各级水利部门长期以来形成了“依法治水、团结治水、科学治水”的治水理念， 双方遵循“顾全大局、尊重历史、互谅互让、协商解决”的原则， 政治思想方面兵地是高度统一。
　　
　　（2） 兵地双方具有大局意识， 兵地水利协调服从并服务于维稳戍边大局的意识明确。
　　
　　（3） 兵地建立有效的水事协商机制， 民主协商， 共享资源。自治区水利厅、兵团水利局先后出台自治区深化水利改革的指导意见和兵团深化水利改革的指导意见， 初步形成了兵地流域管理模式的雏形， 进一步协调新疆水利体制机制与经济社会可持续发展的协调性、适应性， 建立了民主协商， 共享资源的省级水事协商机制[7-9].
　　
　　（4） 兵地互助， 兵地融合深入人心。在干旱缺水季节， 兵地相互应急调水解决旱情。2012年5月， 自治区与兵团举行第一次联席会议， 就促进兵地融合发展“对话”, 与会人员达成共识：“兵地共融才能合力推动跨越发展， 兵地一体才能有效推动长治久安。”随后， 自治区与兵团水利部门之间、地州市与师及团场之间相继建立联席会议制度， 遇到重大问题， 双方随时协商解决。
　　
　　（5） 在满足兵地引水或用水各自利益的前提下， 兵地可以默契地充分利用引取河道的季节余水和汛期的洪水量， 各自有不成文的引水比例和引取水量[10], 这也是兵地扩大耕地面积的主要原因之一。
　　
　　（6） 在充分利用国际河流水量开发、山区水库建设、高效节水工程建设和水资源高效利用管理上兵地形成共识， 相互积极配合， 取得成效。
　　
　　伊犁河、额尔齐斯河的干流出境， 兵地在充分利用国际河流水量方面形成共识， 积极配合， 充分利用国际河流水量， 兵地合作， 相继建立了卡拉贝利水利枢纽工程山区 （新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州南部乌恰县境内） , 乌鲁瓦提水利枢纽工程 （新疆和田县境内） , 肯斯瓦特水利枢纽工程 （新疆石河子市境内） 等控制性水利工程。
　　
　　（7） 良好的工作关系是减少兵地矛盾、促进兵地水利和谐发展的重要因素。
　　
　　4、兵地水资源协调机制初探
　　
　　新疆地处祖国西北， 战略地位极为重要， 具有“荒漠绿洲， 灌溉农业”型生态环境和社会经济体系， 水利在新疆的经济和社会发展中占有突出地位， 是新疆国民经济的命脉。自治区水利厅和兵团水利局同属水利系统， 必须从籑本上解决水管理体制不顺的问题， 坚持依法办事， 全面贯彻《水法》及其配套法规和地方性法规、规章[11-12].
　　
　　（1） 必须加强水资源的统一管理。
　　
　　（2） 充分发挥兵团水利部门的职能作用。新疆生产建设兵团担负着中央赋予的屯垦戍边的使命， 兵团水利部门是全国水利系统的一分子。多年来， 兵团在新疆的水利建设中发挥了很大作用。
　　
　　新疆生产建设兵团在自治区人民政府的统一领导下， 依照国家和自治区的法律、法规， 按照统一的流域规划和区域规划在所辖垦区内行使水行政管理职能， 负责水资源管理和监督工作；兵团水利局接受自治区水利厅的指导和监督；兵团系统师、团水利部门按规定权限行使水行政管理职能， 并接受当地水行政主管部门的指导和监督；兵团单位在兵团垦区外从事开发、利用、节约和保护水资源以及防治水害活动的， 应当接受有管辖权的县级以上地方人民政府水行政主管部门的管理和监督[2-3].
　　
　　（3） 建立协调工作制度。自治区和兵团的各级水利部门， 应进一步加强沟通， 坚持依法治水、团结治水。要研究建立协调机制和体制， 按照“顾全大局， 尊重历史， 互谅互让， 协商解决”的原则， 协调和解决兵地间的各种具体问题， 处理好兵团所属水管理单位和自治区各级水行政主管部门之间的关系。
　　
　　（4） 水管理权限、职责的划分。
　　
　　一是， 水资源规划。自治区确定的重要江河、湖泊和跨州 （市） 、地的河流、湖泊的流域综合规划由自治区水行政主管部门会同兵团水利局及同级有关部门和有关州 （市） 人民政府、地区行政公署编制， 报请自治区人民政府批准。
　　
　　二是， 取水许可管理。自治区人民政府水行政主管部门负责自治区取水许可制度的组织实施和监督管理。自治区县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内取水许可制度的组织实施和监督管理。从兵团所辖垦区的河段、湖泊和地下取水的， 应当向兵团水利部门申请办理取水许可手续；兵团水利部门应当按照经批准的分水方案或分水协议确定给兵团使用的水资源量进行审批发证， 并报自治区水行政主管部门备案[3].在兵团垦区之外区域取水的兵团单位， 应当向取水口所在地县级以上人民政府水行政主管部门申办取水许可证。
　　
　　三是， 河道管理。自治区人民政府水行政主管部门是自治区境内河道的主管机关， 负责全区河道的统一管理工作。州 （地、市） 、县 （市） 人民政府水行政主管部门是其行政区域内河道的主管机关， 负责其行政区域内河道的管理。兵团水利局行使兵团垦区内河道的管理职能， 并接受自治区河道主管机关的指导和监督。兵团系统师、团设立的水利部门， 行使兵团水利局赋予的河道管理职能， 并接受州 （地、市） 、县 （市） 河道主管部门的指导与监督。由兵团负责开发、利用和管理的河道 （河段） , 且兵团己设置了流域管理机构的， 可参照石河子市的管理方式， 授权其行使河道主管机关的职能， 并接受自治区水行政主管部门的领导。
　　
　　四是， 工程建设管理。水工程的建设， 必须符合流域规划、防洪规划以及水量分配方案等有关条件， 按照“谁立项， 谁建设， 谁管理”的原则进行建设和管理， 并服从水量统一分配和防汛抗旱统一调度。
　　
　　五是， 水土保持。自治区人民政府水行政主管部门主管全区水土保持工作。县级以上人民政府水行政主管部门主管所辖区域内的水土保持工作。兵团水利部门在自治区人民政府的领导下， 依据统一的水土保持规划， 负责兵团垦区内的水土保持工作， 并接受县级以上人民政府水行政部门的监督。
　　
　　六是， 防汛抗旱管理。按照《防洪法》防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制， 统一指挥， 分级与分部门负责的规定。自治区防汛抗旱指挥部负责全区的防汛抗旱管理工作， 兵团防汛抗旱指挥机构应当服从自治区防讯抗旱指挥部的统一指挥、统一调度， 并负责兵团管理的堤防、河道和垦区的防洪工作， 实行行政首长负责制[5].
　　
　　七是， 水行政执法权限及水事纠纷调处。自治区人民政府水行政主管部门负责全区的水行政执法工作及其监督管理；县级以上水行政主管部门负责本行政区域内的水行政执法工作及其监督管理；流域管理机构按照法规和水行政主管部门的授权， 负责授权范围内的水行政执法工作[9].
　　
　　水事纠纷处理， 按水法规定的原则进行。兵团所辖垦区内发生的水事纠纷， 由兵团协调处理。地方、兵团之间发生的水事纠纷， 由争议双方所在地上一级人民政府和兵团方上一级领导机关共同处理， 处理不成的[10], 由自治区人民政府处理。
　　
　　八是， 规费的征收及管理。水资源费的征收遵循“谁发证， 谁收费”的原则， 建议根据《新疆维吾尔自治区水资源费征收管理办法》的规定， 尽快制定兵团水资源费征收使用规定。
　　
　　九是， 以上权限、职责的划分， 国务院另有规定的 （如塔里木河的管理体制） [8], 按照国务院规定执行。为了进一步推进依法行政， 依法治水、管水， 从根本上解决目前水资源管理上存在的问题， 需要自治区人大、政府在制定或修订《水法实施办法》等地方性法规、规章和政策时， 对上述建议予以充分考虑。新疆水管理总的原则是在自治区的统一管理基础上， 兵团通过自治区的授权， 在所辖区域内自行开展规划、许可、执法、收费等各项管理职责。自治区对兵团的相关授权缺失， 兵团在实际管理中面临执法地位不明确的困境， 水行政管理工作难以到位。
　　
　　5、结论与讨论
　　
　　兵地一盘棋， 分级落实责任， 齐抓共管、通力合作， 切实把“三条红线”作为水资源管理的基准线， 全面落实和完善最严格水资源管理制度， 全力确保用水总量控制目标的实现， 通过实施最严格的水资源管理制度， 正确处理好人与自然的关系， 以水资源的可持续利用保障经济平稳较快发展， 推动新疆生态文明和洁净新疆建设， 对新疆兵地水资源协调提以下建议：
　　
　　（1） 树立大局意识是推进各项工作的前提。兵团服从并服务于维稳戍边大局的意识明确。兵团以“屯垦和维稳戍边”为己任， 不与地方争利， 部分灌区无偿或低价给地方供水形成常态， 在一定程度上是获得地方支持的重要因素；
　　
　　（2） 建立有效的水事协商机制， 民主协商， 共享资源。兵地在涉及重大事项、重大工程上或成立水事协商机构和共管机构上， 能够充分相互征求意见， 合理推进工作；
　　
　　（3） 兵地协商成果以协议的形式固定下来， 是减少兵地之间矛盾的重要手段；
　　
　　（4） 良好的工作关系是减少兵地矛盾、促进兵地水利事业和谐发展的重要基石。兵地水管单位之间应加强沟通往来， 通常在满足兵地引水或用水各自利益的前提下， 兵地可以默契地充分利用引取河道的季节余水和汛期的洪水量；
　　
　　（5） 兵地应在充分利用国际河流水量开发、山区水库建设、高效节水工程建设和水资源高效利用管理等方面达成共识， 相互积极配合， 形成兵地融合、利益共享、求大同存小异发展局面；
　　
　　（6） 引用先进的技术手段， 例如互联网、物联网、手机网、卫星定位系统等先进的监控监管手段， 使得以往的管理难变革并可行易行。
　　
　　参考文献
　　[1]中华人民共和国国务院新闻办公室。新疆生产建设兵团的历史与发展[Z].2014-10.
　　[2]中华人民共和国水利部政策法规司。关于协调解决新疆维吾尔自治区水管理体制有关问题的建议[Z].2005.
　　[3]新疆生产建设兵团水利局。关于参加水利部研究兵地用水总量指标分解等有关问题部长专题办公会议及当前工作进展情况的报告[Z].2005.
　　[4]新疆维吾尔自治区人大常委会。新疆维吾尔自治区实施水法办法[Z].1992.
　　[5]新疆维吾尔自治区人大常委会。关于防汛抗旱工作实施统一高度指挥的紧急通知[Z].2000.
　　[6]杜朝阳， 钟华平， 于静洁。可持续水资源系统机制研究[J].水科学进展， 2013, 24 （4） :581-588.
　　[7]刘文强， 赵利新。塔里木河流域水资源管理机制创新研究[J].水资源与水工程学报， 2000, 11 （2） :1-8.
　　[8]陆文聪， 马永喜。水资源协调利用的利益补偿机制研究[J].中国人口·资源与环境， 2010, 20 （11） :54-59.
　　[9]覃新闻。塔里木河流域水资源管理体制与机制探讨[J].中国水利， 2011 （8） :23-25.
　　[10]张利平， 夏军， 胡志芳， 等。中国水资源状况与水资源安全问题分析[J].长江流域资源与环境， 2009, 18 （2） :116.
　　[11]唐奇， 赵秀生， 赵利新， 等。塔里木河流域水资源可持续利用的管理机制研究[J].新疆农业科学， 2005, 42 （2） :135-138.
　　[12]周琳。我国水资源流域管理体制研究[D].长沙：中南林学院， 2004.