党的十八届三中全会通过的《决定》指出:"健全促进就业创业体制机制.完善城乡均等的公共就业创业服务体系,构建劳动者终身职业培训体系.增强失业保险制度预防失业、促进就业功能,完善就业失业监测统计制度."《2014年政府工作报告》又强调:"努力实现更加充分、更高质量就业,使劳动者生活更加体面、更有尊严."可见,就业问题成为党和政府高度关注的问题.而现阶段,我国面临着日益严峻的失业状况,失业保险作为保障失业者基本生活和促进就业的一个有效方式,其制度的完善具有重要的现实意义.
一、我国的经济社会转型与失业状况
失业是发展中国家经济社会转型的伴生现象之一,当前我国处于经济社会全面加速转型时期,严峻的失业状况引发了一系列社会经济问题,阻碍了我国经济社会的顺利转型.
(一)我国的经济社会转型
我国的经济社会转型特指1978年党的十一届三中全会开创的中国现代化新时期,最鲜明的特点是改革开放;基本启动力量是市场经济;基本坐标是如何使社会主义制度的优越性得以充分发挥和中国如何以强有力的经济、政治、文化实力跻身世界强国之林;根本价值趋向是实现由传统社会向现代社会的跃进.
我国社会经济转型的内容是独特的,一是由计划经济向社会主义市场经济转型,二是由传统的农业社会向现代农业及工业社会转型.
我国的经济转型和社会转型是相伴而行的,市场经济向计划经济转型与由传统社会向现代社会转型是同步进行的.
经济社会转型需要"转型成本",失业是我国社会经济转型成本的重要组成部分.如果失业问题得不到及时有效的处理,会成为阻碍经济社会顺利转型的因素,社会经济转型不顺畅会带来更多的失业问题,形成一个恶性循环.
(二)我国的失业状况
转型中的发展中国家往往面临着严重的失业问题.随着我国经济改革的深化和社会结构的不断调整,我国面临的失业问题更加复杂.
当前我国失业的总体特点是总量性失业、结构性失业和摩擦性失业,这与我国的经济社会转型密切相关.2012年城镇登记失业人数为917万人,城镇登记失业率为4.1%,而实际失业人数和失业率要高得多.我国处于经济体制转型时期,结构性失业非常普遍,摩擦性失业与我国劳动力市场不完善密切相关.
此外,我国失业人员的结构存在年龄、地域、受教育程度上的差别.2010年,我国16~29岁失业人口占总失业人口的46.96%,其中20~24岁失业人口占总失业人口的24.16%,30~44岁失业人口占总失业人口的32.52%,说明我国失业人口以中青年为主,青年失业问题非常严重,尤其是20~24岁的青年.
城市失业人口占总失业人口的53.66%,镇和乡村的失业人口分别占总失业人口的23.55%、22.79%,说明我国失业人口主要分布在城市,但镇和乡村的失业人口也不容忽视.在受教育程度上,初中生占总失业人口的44.03%,高中生占总失业人口的28.22%,大学生占总失业人口的17.41%,这说明在受教育程度上,我国的失业人口主要是高、初中生.
二、我国失业保险制度存在的问题
明确我国失业保险制度存在的问题,有利于对症下药,完善我国失业保险制度,缓解我国失业问题.
(一)失业保险理论基础薄弱
我国失业保险理论基础比较薄弱,缺乏不同学科和视角下对失业保险理论的研究.我国学者主要是从失业保险给付水平对失业的影响(失业陷阱)和失业保险给付期限影响的劳动经济学解释(工作搜寻模型)两方面进行研究的.我国正处于经济社会加速转型时期,面临的失业状况是非常复杂的.失业陷阱和工作搜寻模型远远不能为我国失业保险制度建设提供充分的理论基础.
(二)覆盖范围狭窄
我国现行《失业保险条例》第二条规定:"城镇企业事业单位、城镇企业事业单位职工依照本条例的规定,缴纳失业保险费."我国失业保险的真正覆盖范围是城镇企事业单位.虽然条例也明确规定农民工应参加失业保险,但现实中很少有企业愿意和农民工签订劳动合同,农民工依然被排斥在失业保险范围之外.我国还有很多未被纳入失业保险的人群,如以下岗工人为主的"老失业群体"、以大学生为主的"新失业群体"、灵活就业者、临时工、农民工等.
(三)缴费环节缺乏有效激励
我国现行的失业保险缴费方式缺乏对用人单位和失业者的有效激励.以企业工资总额为基准的,城镇企业事业单位按照本单位工资总额的2%缴纳失业保险费,职工按照本人工资收入的1%缴纳失业保险费.这种无差别的缴费率忽视了企业之间在雇用水平上的差异性和雇员之间的差异.效益好的企业支付较高的失业保险费,而雇员面临的失业风险相对来说较小,这就形成了支出与受益关系不对称现象,影响雇主缴费的积极性.同一企业,管理层和技术层的缴费相对较多,而那些真正需要失业保险的工资低的基层人员缴费较少.这种缴费方式造成了我国失业保险基金大量结余的现象.2012年,我国累计结余的失业保险基金为2929亿元.
(四)失业保险统计指标不准确
我国的失业率统计制度是"城镇登记失业率",这种统计制度只统计了拥有当地城镇户口,且在一定的劳动年龄内、有意愿前去登记的失业人员,这是一种国际通行的做法.但我国国情特殊,一方面大量的下岗工人成为"隐性失业"人员;另一方面我国长期存在着"面子文化",有不少人碍于面子不愿意登记失业.城镇失业率统计的结果比真实失业率要小得多,它既不包括下岗职工,也不包括一部分碍于"面子"不愿意登记的失业者和数量庞大的农村失业人口、大学生等.这种错误的官方统计会对失业保险政策制定形成误导.
三、完善我国失业保险制度的对策
根据经济社会转型时期我国的失业状况,针对我国失业保险制度存在的问题,提出完善我国失业保险制度的对策,促进我国失业保险制度不断创新和发展.
(一)将失业保险与促进就业相结合
我国失业保险基金大量结余,应把一部分失业保险金转化为就业促进资金,促使失业者再就业.
1.加强劳动就业咨询工作,开展职业介绍服务
我国存在大量摩擦性失业,主要是因为劳动力市场不完善,失业者往往由于信息不对称而找不到匹配的工作,形成了失业与岗位空缺并存现象.
应加强劳动就业咨询工作,开展职业介绍服务工作,可以为求职人员和用人单位提供以下服务.
第一,信息服务,包括劳动力市场信息交流与发布等.
第二,咨询服务,包括就业政策法规及服务咨询、职业培训信息咨询、求职和用人咨询等.
第三,指导服务,包括职业能力测试评估、职业分析与评价、职业生涯设计、求职及用人观念和方法指导等.
2.完善非商业化的就业培训制度
在经济社会转型时期,我国存在大量结构性失业,主要是因为失业者原有的技能无法适应新变化.而当前我国有限的就业培训是以商业化的培训机构为主,费用高昂,有时甚至欺诈客户.因此,完善非商业化的就业培训制度是非常必要的.非商业化的就业培训制度的建立需要政府、非政府组织、市场经济主体和劳动者的共同参与.可以以现存的社团组织和有关的失业单位为基础,通过政府政策支持及提供适当经济援助、扶持,培育非营利的公益性就业培训机构,并将就业培训与企业的职业技能需求有效结合起来.
(二)拓展失业保险制度的理论基础
由于我国经济、社会、文化的特殊性,失业状况也比较复杂,需要从不同学科不同视角来拓展失业保险制度的理论基础.
1.失业保险效应的心理学解释:
羊群效应基于其他人的行为来推断某事物的好坏,以决定是否效仿,这就是羊群效应.我国的失业往往是和贫困联系在一起的,很多失业者是被边缘化了的弱势群体,他们文化程度较低,对事物缺乏准确的判断能力.他们对失业保险的选择很大程度上取决于其他失业者的选择,具有羊群效应.针对失业者选择的羊群效应,充分发挥失业保险的示范效应,对失业者在失业保险认知方面形成正确的引导.
2.失业保险的社会学解释:
奥肯漏桶奥肯认为,社会保障管理制度设计不当会引起经济损失和效率损失.首先发生的费用是管理成本,无论管理成本由失业保险制度负担或是一般税收负担,再分配制度运行需要管理成本的性质不变.科学合理的管理制度所引起的管理成本是很低的.我国的失业保险应当形成规范有序的管理制度,避免经济损失和效率损失,充分发挥失业保险制度的作用.
(三)扩大我国失业保险覆盖面
我国失业保险只覆盖城镇国有企事业单位.德国规定凡是月收入在400~5600德国马克的雇员和职工,都要参加法定义务的失业保险;韩国规定只要每月工作不少于80小时或每周工作不少于18个小时都必须参加失业保险.我国应把参加失业保险作为一项法定义务,将工作时间在规定小时数的临时工和所有企业员工纳入失业保险制度.结合我国实际情况,一方面把大学生、下岗工人和青年失业者等失业保险制度之外的群体纳入失业保险制度之内;另一方面鼓励他们创业,实现创业与就业相结合,把鼓励创业作为失业保险制度的一部分.
(四)改进失业保险制度的缴费机制
我国的失业保险统一费率制度,对雇主和雇员都缺乏有效的激励.一方面我国应实行基于风险失业率的行业差别费率制度.行业差别费率就是在各行业不同失业率的基础上,将对各行业失业保险费费率与该行业的失业风险程度结合起来.失业风险程度越高的行业,失业保险费率也相应越高,反之亦然.风险程度可以用各行业上一年度的平均失业率作为本年度的风险失业率.另一方面,把失业保险缴费结构,分为失业保险缴费和职业技能发展计划缴费.这也是完善就业培训制度、将失业保险和促进就业相结合的要求.
(五)完善失业统计指标体系
十八届三中全会通过的《决定》明确指出,完善就业失业监测统计制度.我国应逐步建立起综合反映失业状况的指标体系.把城镇登记失业率作为一个城镇自愿登记失业人数的指标;把城镇自愿登记失业人数、未登记失业人数和下岗职工中属于失业范畴的人数之和作为城镇失业人数;把农村失业人口和已经向城镇转移但仍保留农村户口的失业人口作为农村总失业人口;总失业率即是城镇失业率与农村失业率之和.还应该增加失业分类统计指标,如自愿失业人数、非自愿失业人数;月度失业率、季度失业率和年度失业率.在我国特殊国情下,当前大学生失业率也是一个很值得关注的失业率指标.
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